II OSK 2379/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 318/22 w sprawie ze skargi J. H. i A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr DON.7200.167.2021.BSI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 318/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. i A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z 10 grudnia 2021 r., znak: DON.7200.167.2021.BSI, którą utrzymano w mocy własną decyzję z 26 października 2021 r., znak: DON.7200.167.2021.KPI, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 stycznia 1997 r., znak: NB.I-7351/10/95/97/K. Objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z 29 stycznia 1997 r., znak: NB.I-7351/10/95/97/K, Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 31 października 1995 r., znak: NB-I-II-7351-29-171/95, w części dotyczącej terminu, i orzekł o wykonaniu rozbiórki "przedmiotowej wiaty" w terminie do 30 czerwca 1997 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, tj. w części, w której nakazano J. i A. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie można było uznać aby kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), czy też, że ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki była trwale niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd wyjaśnił na czym polegają przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i "braku podstawy prawnej decyzji", o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania nakazu rozbiórki stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r.". Z akt sprawy wynika, że budowa omawianego obiektu budowlanego została rozpoczęta 9 października 1993 r. (wpis w dzienniku budowy). Budynek został zrealizowany w całości przed 1 stycznia 1995 r. Nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego został wydany w związku z niezgodnością tej inwestycji z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., Nr VII/58/94 (Dz. Urz. Woj. Krakowskiego Nr 24 poz. 108) – taka niezgodność wynikała także z poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXI/523/93 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 kwietnia 1993 r. A mianowicie, przedmiotowa działka przeznaczona była pod "obszar rolny" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy polowe, łąki i pastwiska bez prawa do zabudowy. Ponadto lokalizacja powyższej inwestycji została negatywnie zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w postanowieniu z 23 marca 1995 r., nr PSOZ-l/1135/95, jak również przez Zarząd Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie w piśmie z 20 kwietnia 1995 r., znak: ZJPK/7146/k/6/87/107/95, który uznał, że przedłożony projekt nie może być dopuszczony do realizacji w ww. lokalizacji z uwagi na fakt, że działka leży w otulinie Lasu Wolskiego w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej bez możliwości zabudowy, a także budynek został zlokalizowany w najwyżej położonej i eksponowanej części działki. Jednak w związku z okolicznością, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał w wyniku realizacji inwestycji niezgodnie z udzielonym 24 września 1993 r. pozwoleniem na budowę tymczasowego budynku gospodarczego, Sąd zaakceptował ocenę GINB, że organy wydając nakaz rozbiórki błędnie uznały, iż postępowanie powinno toczyć się na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Albowiem art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosił się jedynie do budowy bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nie odnosił się do budowy zrealizowanej niezgodnie z projektem. Dlatego po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. dalsze postępowanie w sprawie samowoli budowlanej powinno toczyć się w trybie art. 50-51 tej ustawy. Niemniej zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w miejsce art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nie może – w ocenie Sądu – świadczyć w niniejszej sprawie o "rażącym naruszeniu prawa", bądź do uznania, że decyzja została wydana "bez podstawy prawnej". Istniały bowiem podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Zarówno w trakcie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z 1994 r., niedopuszczalnym było aby budowa była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, bez znaczenia pozostaje fakt, że w niniejszej sprawie organ decyzją z 23 grudnia 1994 r. utrzymał w mocy decyzję z 7 lutego 1994 r. w zakresie dotyczącym wstrzymania robót budowlanych, a tym samym decyzja o nakazie rozbiórki została wydana po terminie wskazanym w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Przedmiotowe postępowanie toczyło się w okresie zmiany przepisów Prawa budowlanego. Decyzja o wstrzymaniu robót budowlanych była wydana w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast decyzja o nakazie rozbiórki została wydana już w trakcie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi natomiast o każde wadliwe zastosowania prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. W niniejszej sprawie z uwagi, że nakaz rozbiórki był skutkiem stwierdzenia, iż omawiana inwestycja była sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, nie można uznać aby powyższe naruszenie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymaganiom praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Tym bardziej w sytuacji, gdy skarżącym w toku postępowania wiadomym było, że ww. działka nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Pismem z 27 lutego 1995 r. zwracali się do Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Planowania Przestrzennego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części terenu ww. działki i wyłączenia jej upraw rolnych, łąk i pastwisk i dopuszczenie na niej zabudowy mieszkalnej. Ponadto za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niedostrzeżenie "trwałej niewykonalności" decyzji o rozbiórce. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że decyzja Wojewody z 29 stycznia 1997 r. zawiera w swej treści sprzeczność, która uniemożliwia jej wykonanie. Powyższe skarżący wywodzą z faktu, że Wojewoda w swojej decyzji rozstrzygnął o wykonaniu rozbiórki "przedmiotowej wiaty", natomiast w pozostałej części decyzji wskazywał, że dotyczy ona budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu, była to tylko omyłka organu, ponieważ analiza treść decyzji nie pozostawia wątpliwości co jest przedmiotem nakazu rozbiórki. Zresztą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta w tej części, w której został nałożony nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się także ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, że decyzja Wojewody z 29 stycznia 1997 r. nie jest dotknięta także żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać aby sporna decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, czy też dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Decyzja ta nie została także skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, czy też w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 159 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., Sąd wskazał, że zgodnie z art. 159 § 1 K.p.a. podstawą wstrzymania wykonania decyzji, co do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, jest prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji trudno wymagać od organu administracji, który uważa, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w powołanym przepisie i z tego powodu odmawia stwierdzenia nieważności aby obszernie wyjaśniał dlaczego uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, iż nie jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji GINB, uznał, że organ ten przeprowadził postępowanie w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją orzeczeń nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy, rzetelny i wszechstronny rozważyły zebrany i zgromadzony materiał dowodowy, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., uzyskując całkowitą aprobatę Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowych, względnie stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa; i uchylenie obu decyzji GINB; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1-5, art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że decyzja Wojewody z 1997 r. o nakazie rozbiórki, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 1995 r. – nie zostały wydane bez podstawy prawnej, mimo że z uwagi na zastosowanie przepisów niewłaściwych, niekorzystnych dla skarżących, których treść istotnie różniła się od przepisów właściwych, a także ze względu na fakt, iż zastosowanie przepisów właściwych nie doprowadziłoby do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (m.in. z uwagi na upływ terminu do wydania takiej decyzji, po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych) – więc konieczne było uznanie, że zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1-5, art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że decyzja Wojewody z 1997 r. o nakazie rozbiórki, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 1995 r. – nie zostały wydane bez podstawy prawnej, z uwagi na określenie terminu rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że obowiązujące i właściwe przepisy prawa nie ustanawiały takiego elementu aktu administracyjnego, a więc opatrzono decyzję administracyjną terminem – w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego takiej dodatkowej klauzuli nie przewidywały; 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1-5, art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że decyzja Wojewody z 1997 r. o nakazie rozbiórki, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 1995 r. – nie cechują się wadą rażącego naruszenia prawa (z uwagi na zastosowanie niewłaściwych, rażąco niekorzystnych dla skarżących przepisów); 4) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że decyzja Wojewody z 1997 r. o nakazie rozbiórki, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 1995 r. – nie cechują się trwałą niewykonalnością prawną, z uwagi na wadliwość, niejasność i sprzeczność rozstrzygnięcia; 5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że decyzja Wojewody z 1997 r. o nakazie rozbiórki, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z 1995 r. – nie cechują się wadą rażącego naruszenia prawa, mimo że z uwagi na nieprawidłowe, nieścisłe, wewnętrznie sprzecznie sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej o rozbiórce obiektu budowlanego, konieczne było stwierdzenie, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji; 6) art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędną (zdecydowanie zawężającą) wykładnię przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (w postaci: rażącego naruszenia prawa, wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz trwałej niewykonalności decyzji), a także błędną (de facto wykluczającą stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) wykładnię zasady trwałości decyzji ostatecznych. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające lakoniczne oraz nieuzasadnione ustalenia, co utrudnia ocenę sposoby rozumowania Sądu I instancji oraz kontrolę instancyjną; 8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ: a) art. 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, a także naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji; b) art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej; c) art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonej decyzji oraz nieprzekonywające wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie; d) art. 16 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych poprzez skrajnie zawężającą interpretację tejże zasady, zupełnie wykluczającą możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej jej argumentacja nie mogła prowadzić do podważenia podjętych w sprawie rozstrzygnięć Sądu I instancji oraz GINB, wskazujących na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Niezależnie od zastosowanego trybu postępowania, tj. przepisów dotychczasowych z Prawa budowlanego z 1974 r. (o jakich mowa w art. 103 ust.. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), czy też – przepisów tzw. trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., wymagane było ustalenie przez właściwe organy zgodności realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zaś zakresie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykazanej w sprawie niezgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym z 1994 r. (obowiązującego w dacie budowy), co – niezależnie od zastosowanego trybu postępowania – uprawniało organy administracyjne do nałożenia na skarżących nakazu rozbiórki ww. budynku mieszkalnego. Ponadto nie wykazano na czym miałaby polegać akcentowana w skardze kasacyjnej "niekorzystność" zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. względem art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r., w sytuacji gdy Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w miejsce art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., nie może świadczyć o "rażącym naruszeniu prawa", bądź do uznania, że decyzja została wydana "bez podstawy prawnej". W tym zakresie Sąd I instancji ma o tyle rację, że istniały także podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Zarówno w trakcie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., jak i z 1994 r., niedopuszczalnym było (jak i aktualnie jest), aby budowa była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Poza tym niezależnie od zastosowanych ww. przepisów dwóch ustaw, możliwa była legalizacja samowoli budowlanej, oczywiście o ile istniały ku temu przesłanki, w tym decydująca o zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki kwestia zgodności budowy ww. budynku mieszkalnego z planem miejscowym. A zatem zachodziły normatywne podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że okoliczność zastosowania niewłaściwych przepisów procedury budowlanej, choć stanowiło jakkolwiek wadę, jednak nie można uznać aby była to wada istotna z punktu widzenia trafności podjętego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego, która to budowa w dalszym ciągu pozostaje niezgodna także z obecnie obowiązującym planem miejscowym (patrz: § 5 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 20 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXI/234/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wzgórze Św. Bronisławy II; Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr 384 poz. 3387), który przewiduje na terenie ww. nieruchomości "tereny rolnicze" z przeznaczeniem pod grunty orne, sady, łąki i pastwiska trwałe, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił istotę postępowania nieważnościowego oraz – na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. A mianowicie, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Natomiast nie można stwierdzać, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy oczywiście obowiązywały przepisy prawa uprawniające, po pierwsze, do wydania nakazu rozbiórki; a po drugie, okoliczność niezgodności budowy budynku mieszkalnego z planem miejscowym w zasadzie wykluczała wdrożenie jakiegokolwiek trybu "naprawczego", ponieważ przepisy niezależnie od zastosowanego trybu postępowania obligowały właściwe organy do wydania nakazu rozbiórki. Po trzecie, w niniejszej sprawie, wbrew ocenie Sądu I instancji i GINB, nie istnieją jednoznaczne względy, które uprawniałyby do stwierdzenia, że z oczywistych względów powinien mieć zastosowanie tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie można bowiem pominąć, że skarżący nie tyle odstąpili od udzielonego pozwolenia na budowę tymczasowego budynku gospodarczego, co zamiast takiego obiektu zrealizowali jako samowolę budowlaną zupełnie innym obiekt (o innej funkcji i parametrach, wykluczających też przymiot jego tymczasowości, co też potwierdza okoliczność istnienia samowoli budowlanej od ponad 30 lat, skoro jak ustalono budynek mieszkalny powstał przed 1 stycznia 1995 r.). Dlatego skarżący nie mogą skutecznie powoływać się, że uzyskali "jakieś" pozwolenie na budowę i jedynie odstąpili od udzielonego pozwolenia na budowę. Mamy zatem do czynienia z niejednoznaczną oceną co do legalności zastosowania przez właściwy organ administracyjny trybu rozbiórkowego w wyniku zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., co też nie uprawnia do twierdzenia, że dla w wyniku sprawy ma znaczenie wskazywane przekroczenie terminu wstrzymania robót budowlanych z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. A więc wskazywane wątpliwości wykluczają możliwość stwierdzenia, że organ, wydając nakaz rozbiórki, rażąco naruszył prawo lub uczynił to bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto z charakteru zmieniających się przepisów prawa budowlanego wynika jeden i ten sam cel ustawodawcy – doprowadzenie danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ponadto z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby zaistniały też niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Budowa niezgodnie z planem miejscowym jest bowiem wysoce niepożądana, ponieważ burzy ustalony ład planistyczny. Wtedy jedynym sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest rozbiórka nielegalnej zabudowy, co jest rozwiązaniem prawnym wspólnym dla rygorów wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mieli zaś świadomość, że realizowali budynek mieszkalny niezgodnie z planem miejscowym skoro pismem z 27 lutego 1995 r., zwracali się do Urzędu Miasta Krakowa Wydział Architektury i Planowania Przestrzennego o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części terenu ww. działki i wyłączenia jej upraw rolnych, łąk i pastwisk i dopuszczenie na niej zabudowy mieszkalnej. Także składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki można domniemywać, że mieli świadomość, iż z uwagi na aktualnie obowiązujące uwarunkowania planistyczne nie ma pola do uznania, że decyzja o nakazie rozbiórki wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia wymagań praworządności. W związku ze zgłoszoną w procedurze uchwalenia planu miejscowego z 2011 r. uwagą dotyczącą działki nr [...], organ planistyczny wyjaśnił, że "wg zapisów Studium działka zlokalizowana jest poza wyznaczoną granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, w terenach ZO (tereny otwarte, w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna z wykluczeniem prawa zabudowy). Ustalenia planu zawierają zapisy, wg. których w terenach, w których obowiązuje zakaz zabudowy – w odniesieniu do istniejących budynków – dopuszcza się prowadzenie robót budowlanych, w wyniku, których powierzchnia zabudowy tych obiektów oraz ich wysokość nie zwiększy się oraz nie ulegnie zmianie ich lokalizacja oraz sposób użytkowania budynków mieszkalnych". A więc także z punktu widzenia zachowania samych skarżących, którzy pomimo obowiązujących zakazów zrealizowali nielegalną zabudowę, brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie zachowanie miałoby świadczyć o niemożliwych do zaakceptowania skutków decyzji o nakazie rozbiórki z punktu widzenia wymagań praworządności. Choć skarżący posiadali zgodę budowlaną na realizację budynku gospodarczego tymczasowego, bo na okres 10 lat, mimo to zrealizowali zupełnie inny budynek, który został uznany jako zrealizowany niezgodnie z planem miejscowym, co uprawniało właściwe organy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ponadto w świetle art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest trwale niewykonalna. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że decyzja Wojewody jest wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega bowiem wątpliwości, co jest przedmiotem nakazu rozbiórki – budynek mieszkalny usytuowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. Co do treści rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki – Wojewoda w swojej decyzji nie dokonał żadnej omyłki, ponieważ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta w zakresie czynności nią nakazanych, a w decyzji Prezydent nakazał J. i A. C. "rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie". Dla tej oceny nie ma znaczenia, że Wojewoda, ustalając nowy termin rozbiórki, omyłkowo orzekł o "wykonaniu rozbiórki przedmiotowej wiaty w terminie do dnia 30 czerwca 1997 r.". Także w okolicznościach niniejszej sprawy nie może świadczyć o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ustalenie w decyzji Wojewody terminu rozbiórki. W tym zakresie nie podważono oceny GINB, który wskazał, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje w osnowie decyzji terminu wykonania rozbiórki. Jak dalej argumentował GINB, termin ten został odroczony na uzasadniony wniosek inwestorów, co miało swoje oparcie w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego i w tej części nie można uznać aby badana decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ani organ, ani Sąd orzekający w tej sprawie nie nawiązali do stanu prawnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczy upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazując na zakresowy charakter swego orzeczenia o pominięciu prawodawczym uznał potrzebę interwencji ustawodawcy w celu wprowadzenia cezury czasowej umożliwiającej objęciem przedawnienia także decyzji dotkniętych kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jednocześnie jednak stwierdził konieczność dokonywania takiej wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która uwzględni zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa wynikających z art. 2 Konstytucji. Natomiast od 16 września 2021 r. (a więc przed wydaniem przez GINB z 26 października 2021 r. i z 10 grudnia 2021 r.) obowiązuje norma prawna, która wprost stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co tylko potwierdza, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o nakazie rozbiórki, która została wydana 29 stycznia 1997 r., a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w lipcu 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy w trakcie kontroli instancyjnej w ramach oceny naruszenia prawa z perspektywy zarzutów odnoszących się do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. należało również wziąć pod uwagę, iż od dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki do dnia złożenia wniosku i wydania przez GINB ostatecznej decyzji upłynęło prawie 25 lat, a stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie takiego okresu leży także w interesie publicznym. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1-5, art. 51 ust. 1-3 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 6 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.; art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz, że była trwale niewykonalna; jak i, że Sąd I instancji dokonał zawężającej wykładni przesłanek nieważnościowych. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny brak jest podstaw do uwzględnienia także zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji – stosowanie do wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyłożył, z jakich merytorycznych względów nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Ta ocena poddaje się kontroli instancyjnej, o czym świadczą sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, które jednak nie uzyskały akceptacji składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. To, że w wyniku swojej subiektywnej oceny skarżący nie akceptują rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie stanowi prawnej podstawy do stwierdzenia, iż z uwagi na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 16 § 1 K.p.a., zachodziły podstawy do uznania, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę "zwykłą" zamiast uchylić zaskarżoną decyzję GINB. Z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd I instancji niewadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji GINB i zastosował art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę "zwykłą". Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z: art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 16 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.