II OSK 2367/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1353/19 w sprawie ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. s.k. z siedzibą w [...] - następcy prawnego H. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1353/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: DOZ-OAiK.650.30.2019.BKW w przedmiocie odmowy pozwolenia na wykonanie prac przy zabytku: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 5 października 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji, Mazowiecki WKZ) o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodno-kanalizacyjnego.. Mazowiecki WKZ, po rozpoznaniu wniosku strony, decyzją z dnia 29 listopada 2018 r., działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, nie pozwolił inwestorowi na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powyższe prace mają być wykonywane na terenie położonym w obszarze zabytkowym "Park Praski oraz Ogród Zoologiczny" wpisanym do rej. zab. pod nr [...], decyzją z dnia 3 lipca 1990 r. Projektowany sposób zagospodarowania terenu zmierza w ocenie organu do zmiany obecnej funkcji tego obszaru, stąd budowa przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Organ podkreślił, że zabytkowy Park Praski stanowi teren zwarty o charakterze ogólnodostępnej przestrzeni publicznej, o ustalonym w 20-leciu międzywojennym i po II wojnie światowej układzie kompozycyjnym. Zasadniczym nośnikiem wartości tego terenu jest zieleń parkowa, której kompozycja powstała w oparciu o zasady angielskiej sztuki ogrodowej. Służby Konserwatorskie oceniły wartość tego terenu i ustanowiły ochronę prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Planowane prace - polegające na budowie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] wpłynęłyby negatywnie na walory zabytkowe chronionego konserwatorsko obszaru. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca podniosła, że uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia w jaki sposób wykonanie podziemnych przyłączy będzie rzutować na walory przyrodnicze przedmiotowego terenu skoro nie zmieni się jego wygląd. Wskazała na okoliczność lokalizacji na terenie parku kilku przyłączonych do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej punktów (poidełka dla ptaków, toalety publiczne) bez szkody dla walorów przyrodniczych parku. Podkreśliła, że brak jest prawnych podstaw, aby rozpatrywany wniosek (o ułożenie przyłącza wodno-kanalizacyjnego) traktować jako część innego zamierzenia inwestycyjnego, bo ocenie organu podlega wyłącznie złożony w niniejszym postępowaniu projekt przyłącza. Decyzją o znaku: DOZ-OAiK.650.30.2019. BKW Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2067 ze zm., zwana dalej: ustawą o ochronie zabytków) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Mazowieckiego WKZ z dnia 29 listopada 2018 r. nr W/3629/2018 niepozwalającej na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że Park Praski powstał w wyniku przekomponowania układu i zieleni dawnego Ogrodu Aleksandryjskiego założonego w 1865 r. wg projektu Jana Dobrowolskiego z inicjatywy cara Aleksandra II. Jest to cenny zespół zieleni komponowanej o wartościach historycznych, a zarazem największe skupisko zieleni na terenie dzielnicy Praga Płn. Zabytkowy Park Praski stanowi przede wszystkim teren ogólnodostępnej zieleni publicznej, o ustalonym w wyniku przekształceń dokonanych w 20-leciu międzywojennym oraz po II wojnie światowej układzie kompozycyjnym, z licznymi alejami parkowymi i ulicami zmienionymi w takież aleje, jak ulica [...]. Podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych tego terenu jest zakomponowana zgodnie z zasadami angielskiej sztuki ogrodowej zieleń, w tym zieleń wysoka powiązana malowniczo z wolnymi od zadrzewień polanami zlokalizowanymi na obrzeżu i wewnątrz założenia parkowego. Polany te stanowią otwarcia widokowe na malownicze zakątki w parku lub wprowadzają widza poprzez takie zakątki do parku ze zurbanizowanej przestrzeni miejskiej. Minister podkreślił, że działka nr [...], objęta wnioskiem, stanowi taką właśnie polanę wprowadzającą do parku z ul. [...], której wschodnia pierzeja jest pierzeją zabudowy mieszkaniowo-użytkowej, zaś zachodnia, strefą wolnego od zabudowy terenu zieleni miejskiej objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Minister wskazał, że zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem możliwości realizacji działań wpływających na ten zabytek. Skargę na powyższą decyzję Ministra wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ułożenie przyłącza wodno-kanalizacyjnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. narusza zasady ochrony zabytków. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W wymienionym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zasadność skargi. Sąd I instancji stwierdził po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie sprostał wymaganiom stawianym przez art. 80 k.p.a., a przeprowadzona przez niego ocena ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest niepełna, w szczególności z uwagi na niewystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania oraz zestawienia interesu indywidualnego strony z interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że sytuacja, w której organ mechanicznie i sztywno pojmuje zasadę nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wykazać, że interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych. Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organów konserwatorskich dotyczącą wartości historycznej i przyrodniczej Parku Praskiego położonego w sąsiedztwie zurbanizowanej przestrzeni miejskiej. Jednak zarówno organ I instancji jak i Minister wskazując, że to właśnie zieleń jest podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych tego terenu, pomijają stanowisko prezentowane przez skarżącą w toku postępowania w obu instancjach. W szczególności, zdaniem Sądu I instancji, organ nie wyjaśnił w jaki sposób instalacja przebiegająca pod gruntem mogłaby rzutować na walory przyrodnicze terenu, które swój zabytkowy charakter ogniskują w wyglądzie terenu powierzchni działki. Skarżąca podkreślała w odwołaniu, że odmawiając wydania pozwolenia konserwatorskiego organ winien był uzasadnić, które konkretnie prace i w jaki sposób mogą wpłynąć na zabytkowe (przyrodnicze) walory tego terenu w sytuacji, gdy instalacja ma być ułożona pod powierzchnią niezadrzewionego gruntu uprawnień indywidualnych. Do powyższych kwestii organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł, poprzestając na nieuprawnionym, zdaniem Sądu I instancji stwierdzeniu, że wnioskowanych robót nie można oceniać z pominięciem okoliczności, że stanowią część zamierzenia inwestycyjnego, prowadzącego do zmiany zagospodarowania działki. Pominął także ustosunkowanie się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezasadnego przyjęcia, że wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego kłóci się z opieką nad zabytkami. W efekcie organ odwoławczy mimo zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że rozważył interes inwestora z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym, nie wypowiedział się, czy ingerując w prawo własności właściwie zbalansowano z jednej strony potrzeby ogółu związane z ochroną dziedzictwa kulturowego, a z drugiej prawo inwestora do korzystania z własności. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z póżn. zm., dalej "k.p.a.") poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ nie dokonał kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie podczas gdy organ zgromadził w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i ocenił go w sposób kompleksowy, który pozwolił w efekcie na wydanie prawidłowej decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 282 ze zm.). 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ w pełni uwzględnił wszystkie przesłanki podyktowane ww. przepisem, wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia: w szczególności stosując ogólną normę kompetencyjną art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą organ oceniał także przyszłe zamierzenie budowlane Skarżącego, które w świetle wiedzy fachowej organu, doświadczenia życiowego, jak i innych wskazanych przez Skarżącego kasacyjnie częściowo już ostatecznych decyzji organów konserwatorskich i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych należało ocenić jako niezgodne z zasadami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 a w szczególności art. 4 pkt 1,2,6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu dawała podstawy do przyjęcia, że organ prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązany był także oceniać i uwzględniać przyszłe zamierzenia budowlane Skarżącego, które w świetle wiedzy fachowej organu, jak i innych wskazanych przez Skarżącego kasacyjnie częściowo już ostatecznych decyzji i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych należało ocenić jako niezgodne z zasadami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem organu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 kwietnia 2019 roku, {DOZ-OAiK.650.30.2019.BKW) oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, co doprowadziło do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu w całości poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto zasądzenie na rzecz organu od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ prawidłowo i w pełny sposób zgromadził materiał dowodowy i rozważył interes stron w sprawie a następnie wydał decyzję w ramach uznania administracyjnego, nie przekraczając jednak granic takiej swobodnej i prawidłowej oceny. Organ był zobowiązany rozważyć interes inwestora i to uczynił. Należy wskazać, że nie ustalono w obowiązujących przepisach wyczerpujących i obowiązujących organ wytycznych co do sposobu dokonania rozważenia interesu inwestora z jednej strony i ochrony konserwatorskiej z drugiej. Organ ma te interesy porównać i to w niniejszej sprawie uczynił i wskazał na tą okoliczność w uzasadnieniu do swojej decyzji. Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie organu budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego planowana przez Skarżącą, stanowi bowiem wstęp do zagospodarowania działki, który może zagrażać dobrom i wartościom, na których straży stoi organ . Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że zapewnienie dostępu do sieci w tym wodociągowej i kanalizacyjnej, jest elementem uzbrojenia działki, tj. przygotowania do budowy na niej obiektów budowlanych. Budowa objętych wnioskiem przyłączy na terenie zieleni miejskiej, na działce, na której Skarżąca nie uzyskała pozwolenia na zmianę zagospodarowania, stoi w jawnej sprzeczności z logiką. Ich wykonanie kłóci się z opieką nad zabytkami, ponieważ oznacza wprowadzenie elementów zbędnych, prowadzących do zmiany funkcji tego obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ podnosi, że zebrał i poddał ocenie materiał dowodowy, który był wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a wyrażone w tym zakresie stanowisko w uzasadnieniu decyzji spełniało wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie podnosi zatem, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji było lakoniczne i nie wskazywało racjonalnych i wyczerpujących przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie w obrębie działki należącej do Skarżącej wnioskowanego przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Jak słusznie zauważa organ wskazał, że wnioskowanego przedsięwzięcia nie można oceniać w oderwaniu od zamierzenia zagospodarowania działki przez Skarżącą, któremu ona sama nie przeczy, wskazując, że jest to wstępny etap, który ma uzasadniać dalsze plany inwestycyjne na terenie przedmiotowej działki. Zatem planowane uzbrojenie terenu działki stanowi podstawę do dalszego jej zagospodarowania, co niewątpliwie stwarza zagrożenie dla wartości zabytkowych tego terenu. Zwraca przy tym organ uwagę, że Skarżąca występowała już o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, następnie o pozwolenie na montaż tymczasowego ogrodzenia, budowę wolnostojącego budynku gospodarczego, położenie drewnianego podestu oraz ustawienie na nim namiotu typu Jurta wraz z projektem zagospodarowania terenu ogródka gastronomicznego sezonowego. Także w uzasadnieniu skargi wniesionej do Sądu I instancji Skarżąca wskazuje, że wykonanie przyłącza wodno-kanalizacyjnego ma na celu umożliwienie w przyszłości zagospodarowanie tego terenu na punkt małej gastronomii typu kawiarnio-lodziarnia. W tej sytuacji w pełni zasadne było stanowisko organu konserwatorskiego, że wnioskowanych robót budowlanych nie można oceniać w oderwaniu od planowanego zagospodarowania terenu, a te godzi w wartości zabytkowego chronionego obiektu jakim w tym przypadku jest Park Praski. Nie budzi wątpliwości także stanowisko organu konserwatorskiego w zakresie dotyczącym wyważenia interesu inwestora oraz chronionego przez organ interesu społecznego. Zadaniem organu konserwatorskiego jest bowiem powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ interesem społecznym. Jak słusznie wskazał organ o ile samo wykonanie przyłącza pod gruntem nie naruszałoby zabytkowych (przyrodniczych) walorów tego terenu, to już jako element zmiany sposobu zagospodarowania terenu jest z punktu widzenia ochrony zabytku nie do zaakceptowania, ponieważ umożliwiałoby wykorzystanie tego terenu niezgodnie z zasadami ochrony wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ ocenia poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określa, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony i bierze pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64). Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie (uznaniowe) wymaga staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi przekonać adresatów, że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności. Rację mają zatem skarżący kasacyjnie organ, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy administracji, w szczególności organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie, które nie narusza tych zasad. Uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w najmniejszym stopniu nie pozwala na przyjęcie, że powyższe zasady postępowania administracyjnego nie zostały zachowane. Tym samym nie można odmówić słuszności zarzutom skargi kasacyjnej, iż organy administracji nie naruszyły wskazanych przepisów postępowania, które regulują ogólne zasady działania organów administracji, a Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawa została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.