II OSK 2283/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1781/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 maja 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.1277.2018.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 maja 2019 r., znak DOZ-OAiK.650.1277.2018.MW, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ w pełni wypełnił wszystkie przesłanki podyktowane ww. przepisem, wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia, doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107d ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2020.282) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że w sprawie organ powinien wykazać, że kara miarkowana na kwotę 20.000,00 zł została wymierzona bez przekroczenia granic swobodnego uznania; 3. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 189d K.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że w sprawie mogą zachodzić przesłanki z pkt. 1 i 2 art. 189d K.p.a., podczas gdy przesłanki te nie zachodziły i nie zachodzą. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, ale i prawa materialnego, doprowadziło do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 maja 2019 (DOZ-OAiK.650.1277.2018.MW) została wydana z naruszeniem prawa i doprowadziło do jej bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W części zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organu w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem. Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie ograniczył się do stwierdzenia, że przesłanki z pkt 1-6, opisane w art. 189d K.p.a., nie wystąpiły. Minister ustalił, że w elewacji frontowej kamienicy przy ul. S. [...], w okresie po 1997 r., i przed rozpoczęciem robót budowlanych przez J. S., wymieniona została stolarka okienna na pierwszym piętrze oraz witryny w lokalach usługowych znajdujących się na parterze (na wykonaną z PCV). Elewacja frontowa budynku na wysokości parteru została obłożona współczesnymi płytkami ceramicznymi. Jednocześnie zachowane zostały opaski okienne na piętrze, gzymsy i tynk. Na tej podstawie organ stwierdził, że elewacja frontowa budynku przy ul. S. [...], w chwili rozpoczęcia robot budowlanych przez J. S. była w dużym stopniu przekształcona. Minister stwierdził, że w takim stanie faktycznym kara pieniężna za wykonane roboty budowlane przy tej elewacji w wysokości 100.000 zł jest nadmiernie wygórowana. Minister uznał za słuszny zarzut dotyczący nieuwzględnienia sytuacji osobistej odwołującej się, którą organ wymierzając karę winien wziąć pod uwagę, stosownie do art. 189d pkt 7 K.p.a. Organ odwoławczy odnotował oświadczenie skarżącej, według którego, jest ona osobą samotną i nieposiadającą stałego zatrudnienia. Uzyskała w 2017 r. dochód wynoszący 47173 zł. Od razu dodać można, że jest to dochód z czynszu za wynajem mieszkań położonych w spornym budynku. Mając na uwadze wysokość wykazanego przez skarżącą dochodu w 2017 r. w stosunku do wysokości kary, Minister uznał, że kara jest niewspółmiernie wysoka. Za zasadne uznał obniżenie kary do 20.000 zł. Zdaniem Ministra, należy mieć na uwadze także fakt, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., nakazał J. S. przywrócenie elewacji frontowej budynku do stanu poprzedniego. Jest jednak niewątpliwe, że stwierdzenie Ministra, według którego "w omawianym przypadku nie wystąpiły pozostałe przypadki wymienione w art. 189d pkt 1-6 K.p.a." stanowiło niewystarczające odniesienie się do trzech okoliczności podniesionych przez skarżąca w odwołaniu, które to okoliczności dotyczą przesłanek ustalenia wymiaru kary. Skarżąca podniosła w odwołaniu m.in., że czynności wykonywane przez nią miału na celu ratowanie budynku przed większym zniszczeniem, a także zapobieżenie i zniwelowanie zagrożenia, jakie budynek stwarzał dla osób pod nim przechodzących, w szczególności, że w tym miejscu odbywa się znaczący ruch pieszy. Dodała, że czynności, których się podjęła, służyły ochronie życia i zdrowia oraz ochronie mienia. W odwołaniu skarżąca stwierdziła nadto, że naruszenie, którego dopuściła się, wynikało również z tego, że uzyskiwała informację w Urzędzie Miasta na temat formalności związanych z remontem. Wskazano jej, że musi jedynie mieć pozwolenie na zajecie pasa drogowego. Zdaniem odwołującej się, wprowadzenie w błąd osoby przez pracownika organu administracji nie może wywoływać negatywnych skutków. Skarżąca, odnosząc się do kolejnego kryterium wymiaru kary, uznała za stosowne zaakcentować, że jest właścicielką zabytku od wielu lat, nigdy wcześniej nie zdarzało jej się nie dopełnić jakiegokolwiek obowiązku związanego z ochroną zabytków, a w szczególności nie dopuściła się naruszenia tożsamego bądź nawet podobnego do tego, w następstwie którego została nałożona kara. Stwierdziła, że zdaje sobie sprawę z nieprawidłowości swego działania, czemu dala wyraz w dotychczasowych pismach. Starała się naprawić skutki swojego działania w miarę możliwości. W tej sytuacji należało, w trakcie postępowania odwoławczego, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności związanych z potrzebą ochrony życia lub zdrowia oraz ochrony mienia (art. 189d pkt 1 K.p.a.). Ustalić należało także, czy skarżąca dopuściła się w przeszłości takiego samego lub podobnego deliktu, a następnie rozważyć skutek tych ustaleń dla zastosowania art. 189d pkt 2 K.p.a. W świetle treści odwołania wymagane było również zbadanie, czy skarżąca podjęła dobrowolnie działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 K.p.a.). Pominięcie w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższych okoliczności oraz stwierdzenie, że pozostałe przesłanki nie wystąpiły nie może być uznane za naruszenie niemające wpływu na wynik sprawy. Nie chodzi przecież jedynie o uchybienie w zakresie sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 K.p.a.). W części faktycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, we fragmencie stanowiącym relację z treści odwołania, opisanych wyżej okoliczności zabrakło. Organ odwoławczy nie wykazał, że podniesione w odwołaniu, opisane powyżej okoliczności, były przedmiotem postępowania wyjaśniającego oraz rozważań mających wpływ na wymiar kary. To zaś, że w wykonaniu wezwania zawartego w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2018 r., do wykazania wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wymiar kary, w piśmie z dnia 23 czerwca 2018 r. skarżąca nie sprecyzowała wszystkich okoliczności podniesionych w odwołaniu, nie pozbawiało jej prawa zgłoszenia takich okoliczności aż do zakończenia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.