II OSK 2355/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 187/24 w sprawie ze skargi V. H. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2024 r., IV SAB/Wa 187/24 oddalił skargę V. H. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że V. H., obywatel Ukrainy wnioskiem z 11 września 2023 r. wystąpił do SUdSC o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania 21 lutego 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, poprzedzoną ponagleniem (pismo z 8 lutego 2024 r.). Skarżący wniósł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., o stwierdzenie, że SUdSC dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, a także uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę SUdSC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w ocenie organu postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem cudzoziemca nie jest prowadzone przewlekle. Uwzględniając skargę, Sąd I instancji wyjaśnił, że z bezczynnością (art. 149 § 1 p.p.s.a.) organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności - art. 35-36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. Przywołując treść art. 34 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r. poz. 504 ze zm.), dalej: u.u.c.o., Sąd zauważył, że z reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali wynika, iż powyższy przepis wyłącza zastosowanie art. 35 § 3 k.p.a. W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w dacie wniesienia skargi na przewlekłość organu, tj. w dniu 21 lutego 2024 r., 6-miesięczny termin jeszcze nie upłynął, co powoduje, że skarga powinna być uznana za przedwczesną. V. H. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie zakresem orzekania przewlekłego prowadzenia postępowania przez SUdSC stanowiącego przedmiot skargi, a orzeczenie o bezczynności organu, na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia odwołująca się do ustawowych terminów załatwienia sprawy, i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarga na przewlekłość była przedwczesna i jako taka podlegała oddaleniu w sytuacji, gdy przewlekłość organu nie jest powiązana z żadnymi terminami ustawowymi, albowiem przewlekłość postępowania może zaistnieć nawet, gdy w sprawie nie doszło do przekroczenia terminów właściwych do jej załatwienia; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie poczyniono w sprawie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym dla oceny działania SUdSC w sposób przewlekły. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że SUdSC działał w sprawie w sposób przewlekły, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionej podstawie. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżącego naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym obowiązek rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. substratem zaskarżenia w przypadku wniesienia przez skarżącego skargi jest istnienie w odniesieniu do zarzucanego organowi administracji publicznej zachowania jednego z dwóch zjawisk – bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania, przy tym nie powinno mieć charakteru spornego ustalenie, że każdemu z tych pojęć należy przypisywać odrębne znaczenie normatywne kształtowane treścią art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. O spełnieniu przesłanki prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy można mówić w warunkach, gdy organowi nie da się postawić zarzutu niezałatwienia sprawy w terminie, wobec czego weryfikacja sposobu działania organu, gdy postawiony został mu w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, nie może być zredukowana do stwierdzenia, czy organ nie przekroczył terminu załatwienia sprawy, albowiem w tym przypadku płaszczyzna dokonywanych przez Sąd ocen, pomimo że nie może abstrahować od wyznaczonego przez ustawodawcę okresu czasu, w którym sprawa powinna zostać załatwiona, powinna odnosić się do odmiennego rodzaju ustaleń. Przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego w kontrolowanej sprawie była przewlekłość (niesprawność) podejmowanych przez SUdSC czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem cudzoziemca z 11 września 2023 r. o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie można przyjąć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę tę merytorycznie rozpoznał, jeżeli swoją analizą Sąd objął definicję nie stanu przewlekłości, ale bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a następnie swoje uwagi odniósł do treści art. 34 ust. 1 u.u.c.o., stwierdzając, że wynikający z tego przepisu 6-miesięczny termin załatwienia sprawy w dacie wniesienia skargi nie został przez organ uchybiony, wobec czego wniesioną skargę należało uznać za "przedwczesną". Tego rodzaju argumentacja stojąca za zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. jest równoważna, jak zasadnie wskazał skarżący kasacyjnie, faktycznemu nierozpoznaniu istoty sprawy. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.