II OSK 684/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 214/20 w sprawie ze skargi H. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oddala skargę kasacyjną;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie ze skargi H. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w punkcie pierwszym, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia wniosku H. D. z [...] września 2018 r. o udzielenie ochrony międzynarodowej, w punkcie drugim, stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w punkcie trzecim, stwierdził, że przewlekłość organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie czwartym, oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. D. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1666) poprzez niewydanie decyzji w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, jak również przekroczenie terminu 15 miesięcy w sprawach szczególnie skomplikowanych przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. Sąd stwierdził, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Wynika z niego, że strona skierowała do Szefa Urzędu wniosek w dniu [...] września 2018 r. i organ do dnia wniesienia skargi wniosku tego nie rozpoznał. Szef Urzędu dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie cudzoziemca o odmowie nadania statusu uchodźcy oraz odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała przewlekłość działania organu, przez co doszło również do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 34 ustawy oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło jednak do rażącego naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy organ podejmował czynności zmierzające do rzetelnego zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Podejmował też próby wyjaśnienia istotnych okoliczności, prowadząc ostatecznie do zakończenia postępowania oraz informował stronę o nowych terminach załatwienia sprawy. Sąd podniósł, że nawet jeśli między poszczególnymi czynnościami organu wystąpiły krótkotrwałe nieusprawiedliwione okresy przerw, to nie doprowadziły do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd uwzględniając szczególne okoliczności, związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID-19, wobec licznych zmian przepisów dotyczących biegu terminów procesowych (m.in. uchylenia art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz., 374 ze zm., a także wprowadzenia art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uznał, że do okresu wyliczenia sumy pieniężnej nie należy zaliczać okresu 2 miesięcy związanych z obowiązywaniem przepisów tzw. "tarczy antykryzysowej", dotyczących biegu terminów procesowych. Sąd podkreślił, że ocenie podlegały okoliczności sprawy zaistniałe przed ww. okresem, jak i po tym okresie oraz że miał na względzie, iż do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Sądu taka sytuacja w sprawie nie zachodziła, bowiem organ uwzględniał liczne wnioski strony i poprzez ich analizę oraz przeprowadzanie przesłuchań podejmował próby wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, organowi nie można przypisać złej woli i umyślnego odwlekania wydania decyzji, a przyczyną przekroczenia terminu określonego w art. 34 ustawy był skomplikowany charakter sprawy, sześciokrotne wielogodzinne przesłuchania skarżącego i postawa skarżącego (składanie licznych dowodów w odstępach czasu, które mogły być przedstawione niezwłocznie, w sposób kumulatywny, wielokrotne pouczanie strony np. o "zasadach przesłuchania"). Zdaniem Sądu działanie skarżącego - składanie licznych pism i wniosków, wielokrotne pouczenia skarżącego podczas przesłuchań, jak i nie stawienie się na przesłuchanie [...] listopada 2019 r. – uniemożliwiało organowi wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę niezwłocznie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Szef Urzędu zobowiązany jest do podjęcia stosownych czynności procesowych celem załatwienia przedmiotowych pism i wniosków zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami. Istotne jest także to, że w dniu orzekania przez Sąd zostało już zakończone postępowanie w sprawie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 22.000 zł wskazując, że sąd "może" uwzględnić taki wniosek. Poza tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, mógł on wykonywać pracę na terytorium RP w okresie trwania postępowania. Wynika to z zaświadczenia z [...] marca 2019 r. wydanego na wniosek cudzoziemca. Z dokumentu tego wynika, że sprawa o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej nie została zakończona i zaświadczenie uprawnia skarżącego do wykonywania pracy na terytorium RP. Zaświadczenie ważne jest do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowe prowadzonej na podstawie ww. wniosku stanie się ostateczna. Wobec tego skarżący w okresie oczekiwania na wydanie decyzji mógł podjąć pracę, jednak z tej możliwości nie skorzystał, tylko jak wskazał otrzymywał pomoc socjalną, która jego zdaniem nie była adekwatna do jego "wyznań religijnych, zapotrzebowania zdrowotnego oraz potrzeb codziennych". Nadto skarżący w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego żąda przyznania sumy pieniężnej w wysokości 22.000 zł, ani nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność doznania uszczerbku, by uwzględnić jego żądanie w tym zakresie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 3 i stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie pkt 4 i przyznania od Szefa Urzędu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 22.000,00 złotych, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu nie miało charakteru rażącego, podczas gdy okoliczności sprawy wskazujące na przewlekłe prowadzenie postępowania, a także lekceważące działanie organu i brak wykazania woli prawidłowego załatwienia sprawy wskazują na to, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący; 2) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 22.000 złotych w sytuacji, gdy przyznanie wskazanej kwoty jest uzasadnione okolicznościami sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., przez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu nie miało charakteru rażącego, zauważyć wypada, że unormowania zawarte w § 1 art. 149 p.p.s.a. nie zawierają uregulowań odnoszących się do tego, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Abstrahując zatem od tego, że Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił, z jakich powodów uznał, że w niniejszej sprawie – w jego ocenie – stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu nie miało charakteru rażącego, skoro unormowanie to powyższej kwestii nie normuje. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 22.000 zł. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15.09.2020 r., II OSK 1146/20, LEX nr 3090773). Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20.11.2020 r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602; z 12.01.2021 r., III OSK 1931/21, LEX nr 3124258; z 28.07.2020 r., II GSK 130/20, LEX nr 3058766). W rozpatrywanej sprawie okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej nie zachodziły, co zostało należycie rozważone i wykazane przez Sąd I instancji. Działania organu nie nosiły znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie istniała też uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie był to szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.