II OSK 2338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 475/23 w sprawie ze skargi M.O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 grudnia 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.433.2022.MPU-3 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M.O. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/23, oddalił skargę M.O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 12 grudnia 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.433.2022.MPU-3 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej oznaczany również skrótem: "MKiDN") zaskarżonym postanowieniem po rozpatrzeniu zażalenia M.O. utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: oznaczany również skrótem "MWKZ") z 29 kwietnia 2022 r., znak WZWL.5151.13.2022.EK, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej na rzecz M.O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. P. [...] w Dzielnicy [...] m.st. W. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie układu urbanistycznego M. (część zachodnia), ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia nr 3726/2013 Prezydenta m.st. Warszawy z 3 stycznia 2013 r. Zaznaczył przy tym, że zabudowa w obrębie układu urbanistycznego M. jest dość zróżnicowana, uzupełniona nową zabudową, w dużej mierze dostosowaną do rozwiązań historycznych pod względem gabarytów oraz usytuowania na działce. Istotnym elementem jest utrzymywana linia zabudowy od strony ul. P. We frontowej części działek usytuowane są budynki mieszkalne, w głębi występuje zaś zabudowa gospodarcza i zieleń. W obszarze analizowanym jedynie na działce nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa, która znajduje się w głębi działki. Organ zaznaczył, że nie odzwierciedla to jednak zagospodarowania tego terenu zgodnie z przywołaną wyżej koncepcją i nie należy powielać tego schematu, gdyż nie ma on uzasadnienia historycznego. Z punktu widzenia konserwatorskiego, dopuszczalne są takie inwestycje, które nie zacierają pierwotnej myśli projektowej, a tym samym uwzględniają potrzebę chronionego układu. Z postanowieniem Ministra nie zgodził się skarżący, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7 i art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez wydanie przez MKiDN postanowienia, w którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, co potwierdza sam MKiDN w uzasadnieniu postanowienia, znajduje się zabudowa tożsama z planowaną inwestycją – na działce [...] występuje zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w głębi działki. Ponadto, przy ul. D. [...], błędnie uznanej przez MKiDN za zlokalizowaną poza obszarem urbanistycznym, podczas gdy jego północą granicę wyznacza ul. R., przechodząca dalej w ul. N., występuje czterokondygnacyjna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, dla której to zabudowy organy ochrony zabytków dokonały uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, jako co najmniej niezrozumiałe ocenić należy działania organów ochrony zabytków, które w takim stanie prawnym oraz zbliżonym faktycznym podejmują dwa różniące się od siebie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zakaz odstąpienia przez organy administracji publicznej od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie można przyjąć, że skarżone postanowienie odpowiada prawu. MKiDN wydał w istocie skarżone postanowienie w sposób arbitralny i z przekroczeniem uznania administracyjnego, bez istnienia ku temu uzasadnionych podstaw prawnych; 2. art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu przez MKiDN zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na rzeczywisty brak odniesienia się w postanowieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu. MKiDN w uzasadnieniu postanowienia zignorował całkowicie zarzuty podniesione przez skarżącego. MKiDN powtórzył w istocie rozstrzygniecie wydane przez organ I instancji. Tym samym MKiDN nie przeprowadził ponownie postępowania merytorycznego, w którym to dochodzi do dwukrotnego przeanalizowania wszystkich argumentów podniesionych w sprawie; 3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dokładnego postępowania wyjaśniającego przez MKiDN co skutkowało rażącymi błędami w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Doprowadziło to w konsekwencji do błędnego przyjęcia przez MKiDN, że postanowienie organu I instancji odpowiada prawu. Istotne jest, że zarówno organ II jak i I instancji nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych np. oględzin nieruchomości, mających na celu ustalenie, czy inwestycja będzie zgodna z celami ochrony zabytków. Organ II instancji zignorował okoliczności, że w istniejącej zabudowie w ramach układu urbanistycznego M. budynki charakteryzują się różnymi parametrami oraz pełnioną funkcją (budynki przy ul. P. [...], ul. D. [...] przyjmując dodatkowo błędnie, że teren ten jest poza obszarem układu urbanistycznego, podczas gdy północną granicą tego obszaru jest ul. R., przechodząca dalej w ul. N.). Powoduje to, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji powinna być poparta niebudzącym wątpliwości materiałem dowodowym. Tym bardziej, że w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje już niejednorodna zabudowa, która przeczy tezie aby planowana inwestycja nie mogła zostać zrealizowana z uwagi na wymogi ochrony zabytków; 4. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom stawianym w tym przepisie. MKiDN w sposób niezwykle lakoniczny wskazał, że planowana inwestycja rzekomo naruszy oryginalną kompozycję przestrzenną ulic i zagospodarowania parceli. Ponadto, MKiDN całkowicie zignorował zarzuty wskazane z zażaleniu przez skarżącego. W postanowieniu MKiDN zasygnalizował jedynie, w sposób błędny w zakresie położenia działki przy ul. D. [...], że w sąsiedztwie istnieje zabudowa, która cechami – zabudowa mieszkalna w głębi działki oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna – jest zbliżona do planowanej inwestycji. Nie można przyjąć, że tak sporządzone uzasadnienie zmierza w jakikolwiek sposób do przekonania skarżącego o prawidłowości wydanego przez MKiDN rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów konserwatorskich, że planowane roboty budowlane spowodują istotne obniżenie wartości historycznych oraz architektonicznych oryginalnego terenu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko MKiDN, jako organu konserwatorskiego, przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że w przedmiotowej sprawie organy konserwatorskie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa ocena, czy organ administracji publicznej działał w ramach uznania administracyjnego wymaga odniesienia się do wymogów wynikających z zasady równości prawa. Dopiero po przeprowadzeniu oceny, że wydane postanowienie nie narusza tej zasady, Sąd I instancji był uprawniony do ewentualnego przyjęcia, że organy konserwatorskie w przedmiotowej sprawie działały w granicach przyznanego im uznania administracyjnego. Mając na uwadze, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w głębi działki (m.in. działka położona przy ul. P. [...], P. [...], P. [...], P. [...], ul. D. [...]), organy konserwatorskie miały obowiązek odpowiednio uzasadnić odmowę uzgodnienia lokalizacji Inwestycji. Brak takiego uzasadnienia wskazuje na naruszenie zasady równości wobec prawa, co przedkłada się na przekroczenie uznania administracyjnego i arbitralne działanie organów konserwatorskich w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji, Sąd I instancji zaaprobował wydanie postanowienia z przekroczeniem uznania administracyjnego – wydanego z naruszeniem zasady równości wobec prawa; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie ustaleń faktycznych organów konserwatorskich i przyjęcie, że planowana inwestycja spowoduje istotne obniżenie wartości historycznych oraz architektonicznych oryginalnego terenu. Akceptując takie nieuprawnione stanowisko, Sąd I instancji zignorował okoliczności podnoszone w skardze, że w istniejącej zabudowie w ramach układu urbanistycznego M. budynki charakteryzują się różnymi parametrami oraz pełnioną funkcją, w tym także występuje zabudowa w głębi nieruchomości (działka nr ew. nr [...] oraz działka położona przy ul. D. [...]). Przyjęcie tym samym stanowiska przez Sąd I instancji, że to akurat planowana Inwestycja spowoduje istotne obniżenie wartości historycznych oraz architektonicznych oryginalnego terenu wymaga wnikliwej oceny oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności występujących w przedmiotowej sprawie; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie rozstrzygnięć wydanych przez organy konserwatorskie w sytuacji gdy dla zabudowy w głębi działek zlokalizowanej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, organy konserwatorskie wydawały odmienne rozstrzygnięcia, tj. pozytywne rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji nowej zabudowy. Odmowa ustalenia lokalizacji dla planowanej inwestycji stanowi odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W przedmiotowej sprawie nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego oraz faktycznego – planowana inwestycja dotyczy realizacji zabudowy mieszkaniowej w głębi działki. Tym samym, organy konserwatorskie nie były uprawnione do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez wyraźnego wskazania, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany stanu prawnego, względnie zmiany stanu faktycznego. W konsekwencji, WSA w Warszawie błędnie przyjął, że wydane w sprawie przez organy konserwatorskie postanowienia odpowiadają prawu; c. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. WSA w Warszawie w uzasadnieniu Wyroku dokonał charakterystyki układu urbanistycznego M. jednakże bez odniesienia się do zabudowy istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, która to zabudowa jest zbliżona do tej planowanej przez skarżącego. Kluczowe w przedmiotowej sprawie jest, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację zabudowy już istniejącej. W konsekwencji, trudno jest mówić o negatywnym wpływie inwestycji na układ urbanistyczny, w sytuacji gdy jest ona zgodna z zabudową już istniejącą. Zabudowa w głębi działki już istnieje w układzie urbanistycznym i nie zostało wyjaśnione przez Sąd I instancji, dlaczego to akurat planowana inwestycja negatywnie wpłynie na ten układ. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, albowiem skutecznym, a zarazem wystarczającym dla uwzględnienia żądań w niej zawartych, okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Sąd I instancji, aprobując stanowisko przedstawione w obu postanowieniach, nie wziął pod uwagę, że organy administracji mające obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego nie ustaliły w sposób wyczerpujący obecnego stanu zabudowy w obszarze układu urbanistycznego M. Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce [...] w okolicznościach, w których na terenie obu przylegających do niej działek ([...] ul. P. [...] oraz [...] ul. P. [...]) znajduje się zabudowa nie tylko w części frontowej, ale również w ich głębi, jak również na terenie innych pobliskich nieruchomości (działki: nr [...] ul. P. [...] i [...], nr [...] ul. P. [...]), nie została dostatecznie wyjaśniona. Wyjaśnienia organu odwoławczego, że w obrębie chronionego układu przestrzennego w tylnej części działek występuje zabudowa, która nie ma charakteru mieszkalnego, mające jak należy rozumieć sanować powyższy stan rzeczy, wydaje się kłócić z akcentowaniem głównej cechy układu urbanistycznego M., którą miało być pozostawienie niezbudowanej dominującej części działek w ich głębi i przeznaczenie ich na zieleń ogrodową. Sporną i niewyjaśnioną kwestią pozostaje też objęcie układem urbanistycznym M. nieruchomości przy ul. D. [...], na której według skarżącego kasacyjnie znajdują się trzy budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Również podnoszone zagrożenie naruszenia oryginalnej kompozycji przestrzennej układu ulic i zagospodarowania parceli, do którego miałoby dojść w ocenie organu odwoławczego w wyniku realizacji planowanej inwestycji, wymaga dokładnego wyjaśnienia, albowiem jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, działka inwestycyjna ma mieć dostęp do istniejącej drogi publicznej przez działkę nr [...] z ustanowioną na niej służebnością, nie ingerując tym samym w istniejącą kompozycję przestrzenną układu ulic. Organ uzgadniający powinien też wziąć pod uwagę to, że teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach działki nr [...] i pod względem geodezyjnym oraz prawnym stanowi odrębną nieruchomość i w tym zakresie nie jest traktowana jako "kontynuacja" – głębia zabudowanej działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie do jego kompleksowej oceny. W świetle tego ocena zarzutów naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. okazała się przedwczesna. Natomiast za nie zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Jak wynika z przywołanego przepisu, zarzut jego naruszenia może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych elementów i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanego postanowienia, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ujęto w nim stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, o czym świadczy dokonana powyżej ocena podniesionych zarzutów kasacyjnych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, przedstawiając w motywach przyjętego stanowiska okoliczności faktyczne przemawiające za trafnością swojego rozstrzygnięcia, umożliwiające ewentualną merytoryczną kontrolę legalności zajętego stanowiska w sprawie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.