II OSK 975/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2077/24 w sprawie ze skargi J. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2077/24, po rozpoznaniu skargi J. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 czerwca 2024 r., znak: [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], gmina S., obręb S." wystąpił J. J. – dalej: "Skarżący" albo "Inwestor". Wójt Gminy S. wystąpił do zarządcy drogi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskowany teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej krajowej /działka nr [...]/ poprzez istniejący zjazd z drogą krajową nr [...]. Istniejący zjazd do przedmiotowej działki znajduje się w km około 24+550 strona lewa. Zjazd nie posiada nawierzchni twardej w obrębie pasa drogowego drogi krajowej (za istniejącym chodnikiem zlokalizowanym w ciągu [...]). Organ wskazał, że na dzień dzisiejszy przedmiotowy zjazd nie został przebudowany i nie spełnia odpowiednich parametrów technicznych i nie może służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej na działce nr [...] w S. inwestycji. Zatem organ uznał, w obecnym stanie technicznym zjazd ten nie może w sposób bezpieczny skomunikować ruchu związanego z planowaną inwestycją z drogą krajową. Stan zjazdu nie gwarantuje odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa zarówno dla uczestników ruchu drogowego drogi krajowej nr [...] jak też włączających się do ruchu przedmiotowym zjazdem. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu stanowisko organu jest nieprawidłowe, a kwestia istnienia w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia prawidłowo wykonanego zjazdu z [...] prowadzącego na nieruchomość skarżącego, nie powinna mieć znaczenia dla oceny przesłanek leżących u podstaw wydania postanowienia uzgodnieniowego. Rolą zarządcy drogi jako organu uzgadniającego nie jest bowiem stwierdzenie, czy istniejący zjazd spełnia warunki techniczne, ale ocena możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dokonując oceny, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p., "wypowiedź" organu winna dotyczyć możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, (tj. czy możliwość ta spełnia wymogi bezpieczeństwa). Właściwy zarządca drogi, z uwagi także na wstępny etap procesu inwestycyjnego, nie ma żadnych podstaw prawnych upoważniających go do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 u.d.p. wypowiadać się co do skomunikowania terenu inwestycji z uwzględnieniem obecnie istniejącego stanu na tej nieruchomości. Nie ma też podstaw prawnych do tego, aby wymagać (na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego, przed akceptacją przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy) realizacji zjazdu o odpowiednich parametrach – z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Na gruncie art. 35 ust. 3 u.d.p. organ ma jedynie ocenić hipotetyczną sytuację, wynikającą z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji jeszcze nie stanowi o możliwości jej realizacji; konieczne jest uzyskanie orzeczenie organu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wydane już było pozwolenie na budowę budynku, (który ma być przebudowany i nadbudowany), a nieruchomość inwestycyjna posiada zjazd z [...], co pozwala domniemywać, że kwestia możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego dla tej nieruchomości (w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego) została przez organ pozytywnie rozstrzygnięta i to prawdopodobnie w sytuacji, gdy zjazd z tej nieruchomości jeszcze nie istniał. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) - dalej jako: "u.d.p.", poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dokonywane przez Skarżącego kasacyjnie uzgodnienie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego ma charakter jedynie hipotetyczny, gdy tymczasem, dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, WSA powinien dojść do przekonania, że będąca przedmiotem uzgodnienia możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego oraz ocena możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki (w tym ocena warunków technicznych zjazdu), powinna być wykazana przez Stronę już na etapie składana wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy; 2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie, iż nieuzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], gmina S., obręb S." wynikała z braku właściwej (ze względu na warunki techniczne) dostępności terenu inwestycji do drogi krajowej, co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w dacie orzekania; 3) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że "uzgodnienie" organu powinno dotyczyć tylko możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, tym samym nie ma podstaw prawnych upoważniających organ do tego, aby w kontekście art. 35 ust. 3 u.d.p. wypowiadać się co do "merytorycznych wskazań" w szczególności oceniać "czy istniejący zjazd spełnia warunki techniczne" zapewniające bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, podczas gdy organ odmówił pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i jego uczestników, wynikające z braku spełnienia warunków technicznych istniejącego zjazdu w sposób umożliwiający obsługę komunikacyjną danej działki z punktu widzenia wymogów bezpieczeństwa przewidzianych obowiązującymi przepisami prawa i zadań zarządcy drogi; 4) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał niewłaściwej wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w konsekwencji także niewłaściwą ocenę sprawy w jego kontekście, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Pismem procesowym z dnia 21 lutego 2025 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną oświadczył w jego imieniu, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że sprowadzają się one do ustalenia prawidłowej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. z art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego. W konsekwencji należy przyjąć, co trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, że zarządca drogi powinien w postępowaniu uzgodnieniowym kierować się zakresem swoich zadań oraz swojej właściwości rzeczowej (por. wyroki NSA: z dnia 17 października 2023 r. sygn. II OSK 1254/22, z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2386/19; z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. II OSK 2329/20, z dnia 10 maja 2022 r. sygn. II OSK 1482/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Z kolei w myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika natomiast, że do zadań zarządcy drogi należy m. in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zakres właściwości rzeczowej zarządcy drogi publicznej wyznacza także przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę w powyższych granicach kompetencji własnych, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. sygn. II OSK 1254/22, LEX nr 3918043). Tymczasem GDDKiA usprawiedliwienie dla swego odmownego rozstrzygnięcia uczynił w zakresie kwestii irrelewantnej dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, tj. uwypuklenia stanu faktycznego sprawy polegającego na tym, że przedmiotowy zjazd nie został przebudowany i nie spełnia odpowiednich parametrów technicznych, a zatem nie może służyć obsłudze komunikacyjnej planowanej inwestycji. Powyższe ustalenie skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Po pierwsze, GDDKiA nie uwzględnia tego, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa czy przebudowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Zgodnie ust. 3a tego przepisu zezwolenie na lokalizację zjazdu, dołącza się do wniosku o pozwolenie na budowę oraz zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. Należy przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy GDDKiA nie był uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Przepis ten jest bowiem adresowany do wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast organy współdziałające w ramach art. 53 ust. 4 u.p.z.p. mają swoje własne kompetencje i przepisy merytoryczne wyznaczające ramy działania. Kompetencje tych organów muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Uprawnienia i obowiązki GDDKIA w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 oraz art. 43 u.d.p. Wynikająca z art. 35 ust. 3 u.d.p. ocena: "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą", nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. To organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej, albo czy ma ona dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., tj. zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do danej drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, czyli ulokowaniem nowej zabudowy. Wbrew stanowisku organu, unormowania zawarte w art. 35 ust. 3 i art. 29 ust. 2 u.d.p., a także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie uzależniają uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia zjazdu o parametrach akceptowalnych przez zarządcę drogi z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie można zatem zgodzić się z organem, że tylko już wybudowany czy przebudowany zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Skoro nieruchomość, na której ma być zlokalizowana inwestycja, ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ istnieje możliwość zrealizowania zjazdu, to ma ona w ten sposób formalnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej nawet jeżeli faktycznie zjazd ten nie został jeszcze przebudowany. Podkreślić również należy, że decyzja o warunkach zabudowy określa, jakie warunki muszą być spełnione, aby konkretna inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jeżeli którykolwiek z postawionych warunków nie zostanie spełniony, to inwestycja nie zostanie zrealizowana. Uzależnienie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania inwestycji od wykonania/przebudowy zjazdu sprawia, że bez jego wykonania nie będzie można zrealizować całej inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., sygn. II OSK 778/22, LEX nr 3610008). Mając powyższe na uwadze, Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.