II OSK 2334/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 3/22 w sprawie ze skargi S. S. i R. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2021 r. nr 496/OPON/2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. i R. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 28 października 2021 r., nr 496/OPON/2021 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty L. (zwanego dalej "Starostą") z dnia 24 sierpnia 2021 r., znak WA.6740.1658.2020.AS6 odmawiające wstrzymania, w postępowaniu wznowieniowym, wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 2074/20 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną wraz z przyłączem gazowym oraz wewnętrzną linią zasilającą, na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w miejscowości [...], gmina S. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. S. i R. S. zarzucając naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i skrajnie nieobiektywny, poprzez dokonanie ustalenia, które nie zostało poparte dogłębną analizą materiału dowodowego i jest jednostronne, dowolne oraz wykraczające poza swobodną ocenę dowodów; 2. art. 146 w zw. z art. 152 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie organ pierwszej instancji nie jest zobligowany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2020 r., które w ocenie organów jest przedwczesne i godziłoby w interesy inwestora; 3. art. 152 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2020 r. Wskazując na powyższe skarżący "na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a." wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowień obu instancji oraz "orzeczenie co do istoty sprawy". Skarżący wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za usprawiedliwione, ponieważ nie korespondują one z treścią zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), R. S. i S. S. twierdzą, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz że została ona załatwiona w sposób "skrajnie nieobiektywny". Zarazem skarżący przedstawiają zarzut naruszenia art. 146 i art. 152 K.p.a. W tym miejscu wypada nadmienić, że zarzut ten pozostaje wadliwy konstrukcyjnie, gdyż w petitum skargi kasacyjnej nie doprecyzowano, które podjednostki redakcyjne tych artykułów zostały naruszone. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że na stronie 5 skargi kasacyjnej jej autorka wyjaśnia, iż ma na myśli naruszenie art. 152 § 1 i art. 146 § 1 K.p.a. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej można rozpoznać łącznie. Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wcale nie zaprzeczył twierdzeniom R. S. i S. S. , iż objęte skargą postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty nie są dostatecznie uzasadnione. Sąd pierwszej instancji natomiast zwrócił uwagę, że w dacie wydania postanowienia Starosty o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r. (objętej postępowaniem wznowieniowym) organ wydał również decyzję z dnia 24 sierpnia 2021 r., w której odmówił uchylenia decyzji ostatecznej, której dotyczyło wznowienie. W tej decyzji, wydanej niejako równolegle do postanowienia o odmowie wstrzymania, szczegółowo wyjaśniono, dlaczego organ nie dopatrzył się przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 17 grudnia 2020 r. Podobnie postępowanie przebiegało na etapie rozpoznania zażalenia od postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym, ponieważ Wojewoda także w tej samej dacie, w której postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 17 grudnia 2020 r., utrzymał również w mocy decyzję Starosty z dnia 24 sierpnia 2021 r. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." R. S. i S. S. w skardze kasacyjnej usiłują dowieść, że zachodziły przesłanki uchylenia decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r. w postępowaniu wznowieniowym, i nie zachodziły zarazem przesłanki negatywne z art. 146 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowali oni, że wstrzymanie wykonania było tym bardziej konieczne, iż na terenie inwestycji "pojawia się coraz więcej ciężkiego sprzętu". Ich zdaniem odmawiając wstrzymania decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r., organ kierował się wyłącznie interesem inwestorów, a nie dostrzegał zagrożenia dla interesu skarżących. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skarżących, odnoszące się zarówno do postępowania wyjaśniającego, jak i materii uregulowanej w art. 152 § 1 K.p.a., rozmijają się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po pierwsze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wyjaśnił, że dostrzega, iż objęte kontrolą postanowienia nie są dostatecznie uzasadnione, lecz zarazem podkreślił, że w wydanych w tej samej dacie decyzjach szczegółowo wyjaśniono, z jakich przyczyn nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji ostatecznej objętej postępowaniem wznowieniowym. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie podważyli takiej argumentacji Sądu pierwszej instancji. Przechodząc natomiast do zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemiki dotyczącej przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 K.p.a., należy podkreślić, że wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie odnosi się do sposobu wykonywania danej decyzji, tylko do przesłanki prawdopodobieństwa jej uchylenia w wyniku wznowienia. Powodem wstrzymania wykonania decyzji nie może być zatem sam fakt, że inwestor gromadzi sprzęt budowlany na terenie budowy. Gdy chodzi natomiast o kwestię prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r., to w skardze kasacyjnej w zasadzie ograniczono się do stwierdzenia na stronie 5, że mogłoby ono zachodzić. Argumentacja skargi kasacyjnej zdaje się przy tym zupełnie pomijać to, że w tym samym postępowaniu organy odmówiły już uchylenia tej decyzji i szczegółowo to uzasadniły w wydanych decyzjach. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że zarzuty podniesione przez R. S. i S. S. nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.