II OSK 2331/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 81/22 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2021 r. nr 551/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 81/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta [...], nr [...], z [...] września 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. M., podnosząc zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. z uwagi na wniesienie odwołania po terminie, podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, w terminie, w którym decyzja nie stała się jeszcze ostateczna; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji ww. Prezydenta [...] z uwagi na wniesienie odwołania po terminie, podczas gdy odwołanie zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu i dopiero merytoryczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu będzie dawało podstawę do stwierdzenia dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony postępowania skorzystania z zapewnionej przez wymieniony artykuł gwarancji realizacji zasady dwuinstancyjności. 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowie odcinka kanalizacji ogólnospławnej na częściach dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...], dzielnica [...] nie oddziałuje na nieruchomości, których skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, a które stanowić mają jedną z dróg dojazdowych do obiektu realizowanego przez [...] sp. z o.o., podczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji, co powoduje, że skarżący posiada status strony w sprawie pozwolenia na budowę; - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wpisuje się w pojęcie "zainteresowanego" użyte w tym przepisie, a tym samym nie przysługiwało mu prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r., podczas gdy skarżący jako strona postępowania miał prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od ww. decyzji który to wniosek winien być merytorycznie rozpoznany. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej do WSA poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki drogowej o nr ewid. nr [...] która stała się jedyną drogą dojazdową do Osiedli "[...]" i "[...]", czyli łącznie 11 apartamentowców. Podniesiono, że Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa brało udział w postępowaniu i doręczono mu decyzję organu pierwszej instancji. Organ ten, jak wskazano w uzasadnieniu, odebrał decyzję jako ostatni, dnia 2 października 2021 r. Z uwagi na powyższe, termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 16 października 2021 r. Skarżący złożył odwołanie w dniu 7 października 2021 r., zatem nawet jeśli uznać go wyłącznie za podmiot mający interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...], złożył on odwołanie w terminie. Już z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny winien jest uchylić zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz poprzedzające go postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący zarzucił, że w rozumowaniu organu dostrzec można błędne założenia. Pierwsze z nich dotyczy interpretacji pojęcia "zainteresowany" użytego w art. 58 § 1 k.p.a. Wojewoda twierdzi, że pojęcie "zainteresowany" jest równoznaczne z pojęciem "strona postępowania". Zgodnie z zasadami legislacji, gdyby ustawodawca chciał zrównać pojęcie "zainteresowany" z pojęciem "strona postępowania" to w przywoływanym przepisie powinien użyć tego drugiego z pojęć. Tym bardziej, że pojęcie "strona postępowania" jest zdefiniowane w art. 28 k.p.a. (oraz w przepisach szczególnych - w przypadku Prawa budowlanego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Pojęcie "zainteresowanego" jest pojęciem szerszym, w którym zawiera się pojęcie "strony". Niemniej jednak niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Sam organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważa, że podmioty takie jak skarżący, któremu nie doręczono decyzji organu pierwszej instancji, mogą wnieść odwołanie w terminie otwartym dla podmiotu, któremu jako ostatniemu doręczono decyzję pierwszoinstancyjną. Brak jednolitych zasad i wykluczenie takich podmiotów z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu jawi się jako bezpodstawne różnicowanie sytuacji osób uprawnionych do złożenia odwołania. Skarżący wskazał także, że choć formalnie nie występował w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku [...] sp. z o.o., które toczyło się przed Prezydentem [...] pod sygnaturą akt [...], na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mu się należy. Jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W jego ocenie skierowanie ruchu na drogę urządzoną na działach, których jest współużytkownikiem wieczystym, wpływa na możliwość jej zabudowy w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. Regulacja ta nakłada na współużytkowników wieczystych działek drogowych ograniczenia w zabudowie ze względu na konieczność uwzględnienia wpływu inwestycji [...] na ich działki, w szczególności poprzez wzmożenie ruchu i zapewnienie drodze parametrów drogi pożarowej. Ponadto stanowiące przedmiot współużytkowania wieczystego działki drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej, muszą być uznane za teren znajdujący się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego już na podstawie przepisów odrębnych prawa cywilnego przewidujących związane ze stosunkami między inwestorem a współużytkownikami wieczystymi ograniczenia w korzystaniu z działek drogowych przez współużytkowników wieczystych tych działek (służebność). Takie podejście jest konieczne i uzasadnione przede wszystkim ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepis ten nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których bez wątpienia należą współużytkownicy wieczyści działek drogowych zapewniających inwestorowi planowanego obiektu budowlanego dostęp do drogi publicznej. W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniósł uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te podstawy zostały powołane we wniesionym środku odwoławczym, jednak nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż wyroku Sądu I instancji jest co do zasady prawidłowy. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stanowiła w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2021 r.. Przyjęto, że w dacie nadania tego pisma (tj. 7 października 2021 r.) upłynął już termin do wniesienia odwołania od tej decyzji dla strony, "której jako ostatniej doręczono decyzję". Wskazano również, że skarżący nie był stroną postępowania przed organem pierwszej instancji, a wobec tego nie została mu doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Sąd I instancji podkreślił, że stroną postępowania było [...] sp. z o.o., któremu doręczono decyzję I instancji w dniu 15 września 2021 r.; zaś termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 29 września 2021 r. Wskazany w skardze kasacyjnej - jako naruszony przez Sąd I instancji - przepis art. 129 § 2 k.p.a.. k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwzorowuje on przykład klasycznej sytuacji, gdy decyzja jest doręczana stronie i następnie rozpoczyna bieg termin do wniesienia środka odwoławczego. Problem powstaje w sytuacji, gdy środek odwoławczy wnosi podmiot, którem nie doręczono rozstrzygnięcia organu I instancji, a twierdzi, że powinien zostać uznany za stronę postępowania. W takiej sytuacji orzecznictwo wykształciło pogląd, który NSA w składzie orzekającym aprobuje, że jest możliwe wniesienie środka odwoławczego w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym je doręczono, a w przypadku wielości stron postępowania, termin rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Wobec tego organ rozstrzygał będzie na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania w sytuacji gdy: zostało wniesione po terminie; w przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji; lub gdy zostało wniesione przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia (brak przymiotu strony). Sąd wojewódzki poddał pod wątpliwość potraktowania jako strony Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa [...], jednak uznał, że nie ma to istotnego znaczenia, albowiem odwołanie skarżącego zostało nadane już wówczas, gdy kwestionowana decyzja stała się ostateczna - także przy uwzględnieniu daty jej doręczenia temu ostatniemu podmiotowi (nastąpiło to bowiem z dniem 2 października 2021 r.). W ocenie NSA przedstawione stanowisko Sądu I instancji jest niekonsekwentne. Skoro bowiem Sąd wojewódzki uznaje, że wątpliwe jest uznanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa [...] za stronę postępowania administracyjnego, to rozważenia wymagało czy należy traktować ten podmiot jako strona postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. A taki status przyznano mu już w zarządzeniu rejestrującym. Mając jednak na uwadze, że podmiot ten nie skorzystał z żadnych uprawnień procesowych w niniejszym postępowaniu, takie działanie Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Przy uznaniu, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie powinno być stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2021 r., stanowisko o wniesieniu odwołania po terminie jest jak najbardziej prawidłowe. Gdyby zaś skarżący kasacyjnie skutecznie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do tego, że wniósł odwołanie w otwartym terminie, koniecznym stałoby się dokonanie oceny, czy jest stroną postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia z [...] września 2021 r.. Stwierdzić należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki nie wypowiedział się jednoznacznie co do interesu prawnego skarżącego i możliwości potraktowania go jako strona postępowania, trafnie przy tym wskazując, że przysługuje mu natomiast prawo żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i w tym też trybie może poszukiwać ochrony własnego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a więc przepisy regulujące status stron w postępowaniu o udzielającej pozwolenia na budowę, nie może zawrzeć w tej kwestii oceny prawnej z tej przyczyny, że taka ocena – na podstawie ustalonego wyłącznie w niniejszej sprawie stanu faktycznego - mogłaby stanowić orzeczenie na niekorzyść wnoszącego skargę kasacyjną (art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a.) co tym samym zamknęło by drogę skarżącemu do próby wzruszenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też NSA w niniejszym wyroku, ze względu na zasadę reformationis in peius, pominął kwestię oceny interesu prawnego skarżącego pozostawiając ją do rozstrzygnięcia organom w ewentualnym trybie wznowienia postępowania. Jeżeli skarżący kasacyjnie z niego skorzysta będzie mógł dowodzić, że niesłusznie został pominięty w ww. postępowaniu gdyż przysługiwał mu przymiot strony. Jednocześnie NSA wskazuje, że dla skutecznego skorzystania z trybu określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest zachowanie odpowiedniego terminu, dlatego też gdyby skarżący zdecydował się z niego skorzystać po otrzymaniu niniejszego wyroku należałoby przyjąć, że stanowi on okoliczność dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Taka droga obrony interesu prawnego przez podmiot, który twierdzi, że został pozbawiony udziału w postępowaniu zapewni poszanowanie zasady dwuinstancyjności; ewentualne wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe podnoszone zarzuty związane z wystąpieniem z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. stwierdzić należy, że kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem została ona rozstrzygnięta odrębnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/22, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 2330/22. W wyrokach tych stwierdzono, że jeżeli wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym głównym, w jakimkolwiek charakterze, to nie ma legitymacji do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Innymi słowy możliwość skorzystania z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Dlatego też zarzut naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wpisuje się w pojęcie "zainteresowanego" nie może być skutecznie podnoszony w niniejszym postępowaniu, gdyż jego przedmiotem jest rozstrzygnięcie wyłącznie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Skoro skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.