II OZ 520/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 52/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 20 września 2023 r., nr WIR.VIII.7840.1.79.2023.JB w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 52/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 20 września 2023 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wstrzymanie ostatecznej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 września 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. R. w B. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków prawnych oraz znaczących szkód dla skarżącej. Rozpoczęcie robót budowlanych istotnie wpłynie na nieruchomość przy ul. [...], w szczególności w zakresie nasłonecznienia. Budowla obiektu pod adresem R. spowoduje całkowite pozbawienie bezpośredniego napływu światła dla kilku, a nawet kilkunastu lokali w tym budynku. W ocenie skarżącej rozpoczęcie budowy spowoduje istotną i trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", może zaistnieć w wypadku wykonania zaskarżonej decyzji. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz inwestora powoduje, że składająca wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji była obowiązana do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, skarżąca we wniosku powołała się ogólnikowo na uciążliwości związane z zacienieniem nieruchomości przy ul. O. (jak wskazała: "kilku lub kilkunastu lokali") przez inwestycję i spadek wartości nieruchomości. Sąd pierwszej instancji argumentował, że ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, co może rodzić pewne obawy. Jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną. Stąd same obawy co do ewentualnego przesłonięcia światła słonecznego i zacienienia nieokreślonej dokładnie przez skarżącą liczby lokali w budynku przy O. oraz związanego z tym bliżej nieokreślonego spadku wartości tych lokali, uznać należy za niewystarczające dla stwierdzenia zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie brak jest konkretnych okoliczności wskazujących na możliwość spełnienia subiektywnych obaw skarżącej. Nie wskazała ona bowiem jakichkolwiek dokumentów źródłowych odzwierciedlających, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niepoparte z kolei żadnym dowodem twierdzenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżąca nie sprecyzowała przy tym rozmiaru szkód, na które się powoływała. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanych decyzji. Podnoszona przez stronę skarżącą argumentacja, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje znaczną szkodę, gdyż inwestycja narusza przepisy prawa, w tym w zakresie norm nasłonecznienia, nie może wywołać zamierzonego przez stronę skutku. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, zaś kwestia zgodności powyższej decyzji z prawem – w tym ocena ustaleń organu w zakresie spełnienia norm nasłonecznienia, do których odniosła się skarżąca - podlegała będzie rozpoznaniu w postępowaniu głównym, podczas rozpoznawania przez Sąd złożonej skargi. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i jego błędną interpretację, 2. Art. 106 § 3 – 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Jakkolwiek przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest uprawdopodobnienie zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu - a nie jakiejkolwiek szkody. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą dotknąć nie tylko skarżącego (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżący, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą niekiedy spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Odnosząc się do argumentacji zażalenia dotyczącej faktycznych skutków procesu inwestycyjno – budowlanego podtrzymać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OZ 999/18). Chodzi przy tym o uprawdopodobnienie szkody i skutków kwalifikowanych, tzn. przekraczających normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Ponadto wskazania wymaga, że najostrzej problem zderzenia interesów między skarżącym a korzystającym z uprawnień wynikających z decyzji jawi się właśnie na tle prawa zabudowy. W piśmiennictwie zwracano uwagę m.in. na fakt, że bezpodstawne wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy stosunkowo długim okresie oczekiwania na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej może przyczynić się do obniżenia znaczenia samego rozstrzygnięcia dla stron (R. Sawuła, glosa do postanowienia NSA z 7 czerwca 1995 r., SA/Rz 461/95, s. 73). Dodatkowo zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Rację ma Sąd pierwszej instancji akcentując, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich strona skarżąca nie wykazała. Niewątpliwie nie można wykluczyć, że zmiany, które zostaną dokonane w obrębie nieruchomości inwestora będą oddziaływać na sferę uprawnień strony skarżącej, czy też będą dla niej niepożądane. Jednak w ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania wskazanych we wniosku decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że ich wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej, w których powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie takich okoliczności nie wykazała. Przedmiotowy wniosek nie zawiera argumentacji, która mogłaby wskazywać na możliwość wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że brak wstrzymania wykonania decyzji spowoduje znaczną szkodę, gdyż inwestycja narusza przepisy prawa w zakresie nasłonecznienia i zacieniania, nie może wywołać zamierzonego przez stronę skutku. Wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, zaś kwestia zacienienia i zachowania odpowiednich odległości od nieruchomości skarżącej jest jednym z zarzutów skargi, który będzie przedmiotem oceny przez Sąd pierwszej instancji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny uznając, że wniosek o wstrzymanie nie zawiera argumentacji, która mogłaby prowadzić do jego uwzględnienia. Nie wystarczy bowiem samo wskazanie, że przedmiotowa inwestycja powoduje obniżenie wartości nieruchomości skarżącej, jej zacienienie i w ogólności, że planowany budynek będzie oddziaływał na nieruchomość skarżącej. Na podstawie takiej argumentacji brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku, że realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem czy obniżenie wartości jej nieruchomości rzeczywiście (faktycznie) będzie miało miejsce, i czy ewentualnie będzie można je odnieść do pojęcia "znacznej szkody" lub nieodwracalnych skutków. W kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej (zacienianie) w sprawie nie wykazano, czy w związku z takim oddziaływaniem zaistnieje znaczna, kwalifikowana szkoda lub trudne do odwrócenia skutki. Powoływanie się w tym zakresie na zasady doświadczenia życiowego i wiedzę powszechną nie jest wystarczające w kontekście wymogu uprawdopodobnienia przez skarżącego skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Poza tym skarżąca powinna mieć na uwadze, że realizacja inwestycji może powodować dopuszczalne prawem oddziaływanie na tereny sąsiednie, co ma swoje źródło w konstytucyjnym systemie ochrony prawa własności. "Prawo własności" nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać ograniczeniom, w tym przez możliwość zacieniania budynku. Kwestia, czy oddziaływanie planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej przekracza prawem dopuszczalne normy ma charakter oceny merytorycznej, której będzie przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego rozpatrującego skargę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zażalenie oddalił.