II OSK 2330/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/22 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2021 r. nr 550/OPON/2021 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 80/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. M. podnosząc zarzut naruszenia: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r., podczas gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, w terminie, w którym decyzja nie stała się jeszcze ostateczna; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony postępowania skorzystania z zapewnionej przez wymieniony artykuł gwarancji realizacji zasady dwuinstancyjności. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowie odcinka kanalizacji ogólnospławnej na częściach dz. ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...], dzielnica [...] nie oddziałuje na nieruchomości, których skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, a które stanowić mają jedną z dróg dojazdowych do obiektu realizowanego przez [...] sp. z o. o., podczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji, co powoduje, że skarżący posiada status strony w sprawie pozwolenia na budowę; b) a w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wpisuje się w pojęcie "zainteresowanego" użyte w tym przepisie, a tym samym nie przysługiwało mu prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r., podczas gdy skarżący jako strona postępowania miał prawo złożyć wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2021 r., który to wniosek winien być merytorycznie rozpoznany. Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 58 § 1 oraz 2 k.p.a. określa ściśle cztery przesłanki przywrócenia terminu. Dla skutecznego skorzystania przez zainteresowanego z omawianej instytucji istotne jest, aby przesłanki te wystąpiły kumulatywnie. Są one następujące - zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi; jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin; zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Natomiast organ w sposób błędny ocenił już pierwszą z przesłanek, co doprowadziło do zaniechania oceny trzech kolejnych. W ocenie Wojewody [...] wniosek o przywrócenie terminu może wnieść tylko strona postępowania, a T. M. nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nie uzyskał, gdyż nie brał udziału w postępowaniu przed organem stopnia podstawowego, a zaskarżona decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. nigdy nie została mu doręczona. W opisanym rozumowaniu organu dostrzec można dwa błędne założenia. Pierwsze z nich dotyczy interpretacji pojęcia "zainteresowany" użytego w art. 58 § 1 k.p.a. Wojewoda twierdzi, że pojęcie "zainteresowany" jest równoznaczne z pojęciem "strona postępowania". Zgodnie z zasadami legislacji, gdyby ustawodawca chciał zrównać pojęcie "zainteresowany" z pojęciem "strona postępowania" to w przywoływanym przepisie powinien użyć tego drugiego z pojęć. Tym bardziej, że pojęcie "strona postępowania" jest zdefiniowane w art. 28 k.p.a. (oraz w przepisach szczególnych - w przypadku prawa budowlanego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Pojęcie "zainteresowanego" jest pojęciem szerszym, w którym zawiera się pojęcie "strony". Niemniej jednak niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Kodeks postępowania administracyjnego nie posługuje się w chwili obecnej pojęciem "zainteresowany", natomiast literatura przedmiotu nakazuje rozumieć to pojęcie w ścisłym związku danego podmiotu z występowaniem określonego interesu faktycznego w postępowaniu, a właściwie z ochroną tego interesu w postępowaniu. Nawet gdyby przyjąć za organem, że skarżącemu nie należy się przymiot strony w niniejszym postępowaniu to z pewnością należy mu się przymiot zainteresowanego. Skarżący zauważa także, że choć formalnie nie występował w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku [...] Sp. z o.o., które toczyło się przed Prezydentem [...] - Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego pod sygnaturą akt [...], na podstawie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mu się należy. Skarżący wskazał, że zdaje sobie sprawę, że nowelizacją ustawy Prawo budowlane z 2020 r. zmieniono art. 3 pkt 20 ustawy, jednak termin "zabudowa" nieruchomości, o jakim mowa w tym przepisie, musi być jednak interpretowany szeroko i obejmować nieruchomości, na które obiekt budowlany będzie miał istotny wpływ. Wąskie rozumienie znowelizowanego przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że w obszarze oddziaływania obiektu są tylko te nieruchomości, co do których dochodzi do ograniczeń w zabudowie, prowadzi do absurdu. Wobec tego źródłem interesu prawnego, skonkretyzowanego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy w odniesieniu do współużytkownika wieczystego działki drogowej zapewniającej inwestycji budowlanej dostęp do drogi publicznej są przepisy techniczno-budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nawet gdyby uznać za organem, że odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu może złożyć tylko strona, to skarżący był do tego uprawniony. Odwołanie może wnieść także osoba, która nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego). W związku z tym, przyjmując nawet argumentację organu, że wniosek o przywrócenie terminu przysługuje tylko stronie postępowania, skarżącemu przysługiwał taki wniosek. W piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniósł uczestnik postępowania – [...] sp. z.o.o. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obie te podstawy zostały powołane we wniesionym środku odwoławczym, jednak nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż wyroku Sądu I instancji jest co do prawidłowy. Sąd wojewódzki uznał, że kluczowe znaczenie w ramach postępowania wpadkowego, jakim jest rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest prawidłowe określenie statusu wnioskodawcy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeśli wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym głównym, w jakimkolwiek charakterze, to nie ma legitymacji do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji, w pełni akceptuje, zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. Jak wynika z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepis ten należy jednak wiązać z art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wobec tego uchybienie terminu przez stronę, której decyzja została doręczona (ogłoszona) otwiera prawo do wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu. Zatem gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i któremu nie doręczono decyzji, nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Z przepisu art. 58 § 1 k.p.a., może zatem skorzystać wyłącznie strona, której organ doręczył decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Zatem w realiach niniejszej sprawy, za "zainteresowanego" w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. należy rozumieć stronę, której doręczono decyzję. Zgodzić należy się bowiem z Sądem I instancji, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w razie wniesienia odwołania – w postępowaniu odwoławczym (art. 15 k.p.a.). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pokreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena legalności postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Stąd poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawały zarzuty zmierzające do wykazania, że skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją organu I instancji. Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd wojewódzki trafnie wywiódł, że T. M., jako podmiot pominięty w postępowaniu w I instancji, któremu nie doręczono decyzji, nie mógł skutecznie skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tym samym niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Dopiero bowiem skutecznie wniesiony środek odwoławczy, w dodatku przez stronę postępowania, mógłby gwarantować rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Uznając zatem, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.