II OSK 2329/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 79/22 w sprawie ze skargi M.Z. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2021 r. nr 480/OPON/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 79/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalności zażalenia skarżącej na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] informujące, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowę odcinka kanalizacji ogólnospławnej na częściach działek ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...], dzielnica [...]. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. Z. podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 15 w zw. z art. 7, 77 oraz 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie przekazał organowi drugiej instancji całości akt postępowania administracyjnego, a w konsekwencji organ drugiej instancji nie był w stanie wyczerpująco rozpatrzyć całokształtu sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 123 § 1 w zw. z art. 124 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na utrzymaniu w mocy postanowienia, w którym organ uznał, że akt administracyjny wydany przez organ pierwszej instancji, między innymi odmawiający skarżącej udostępnienia akt sprawy, nie nosi cech postanowienia, a w konsekwencji nie przysługuje skarżącej żaden środek odwoławczy środek odwoławczy. Z uwagi na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ drugiej instancji, przeprowadzając na nowo postępowanie wyjaśniające, powinien uczynić samodzielne ustalenia na podstawie kompletnych akt postępowania, na podstawie to których organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie. Nieprzekazanie przez organ pierwszej instancji całości akt sprawy uniemożliwiło organowi drugiej instancji wydanie rozstrzygnięcia wymaganego przepisami prawa. Wojewoda [...], oceniwszy nieprawidłowo brak dopuszczalności wniesienia zażalenia przez skarżącej, w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych przez nią zarzutów - w szczególności tych stanowiących istotę sprawę, dot. zasadności dopuszczeni strony do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz możliwości wglądu do akt sprawy i wykonania fotokopii. Organ pierwszej instancji wystosował pismo informujące, że skarżącej nie przysługuje status strony, a w konsekwencji brak jest możliwości wglądu do akt sprawy i wykonania fotokopii. Mając na uwadze treść powyższego pisma prawidłowe jest stanowisko, że powyższe pismo organu stanowi postanowienie o odmowie przyznania statusu strony postępowania, a w konsekwencji o odmowie udostępnienia akt sprawy do wglądu, bowiem zawiera wszystkie elementu wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo zawiera elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak jedynie niewpływającego na istotę postanowienia pouczenia o środku odwoławczym. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma racji Sąd I instancji, twierdząc, że Naczelnik Wydziału Architektoniczno - Budowlanego jedynie poinformował ją o przepisach regulujących pozycję strony w postępowaniu administracyjnym. Oczywistym jest, że pismo to ma cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Mimo, że nie odpowiada formie określonej w k.p.a., nosi cechy rozstrzygnięcia (odmawiającego dopuszczenia do udziału w postępowaniu i dostępu do akt sprawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie podała, że opiera skargę kasacyjną o naruszenie prawa materialnego, choć podnoszone przez nią zarzuty kasacyjne dotyczą przepisów procedury administracyjnej. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy zaskarżone pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...] ma cechy postanowienia, a tym samym, czy przysługiwało od niego zażalenie. Z ustalonego przez Sąd I instancji i niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że pismem z [...] lipca 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz przebudowę odcinka kanalizacji ogólnospławnej na częściach działek ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...], dzielnica [...] oraz o umożliwienie jej wglądu do akt sprawy wraz z możliwością wykonania ich fotokopii. Mając na uwadze, że w świetle art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów ma strona, a takiego przymiotu skarżąca nie posiadała, zasadnie ten wniosek został potraktowany jako wniosek o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu. Przepisy k.p.a., na co wielokrotnie wskazywano również w orzecznictwie, nie przewidują możliwości wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia/odmowy dopuszczenia osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nabycie statusu strony nie następuje wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3101/14). Jedynie w przypadku organizacji społecznej, stosownie do art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Nie sposób jednak tej regulacji dotyczącej organizacji społecznych rozciągać na podmioty domagające się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na mocy art. 28 k.p.a. Jeżeli ustawodawca nie przewidział wprost możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmioty inne niż organizacje społeczne, ani nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, to brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 855/07, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 293/06). Skoro zatem skarżąca domagała się dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym m.in. w celu wykonania kopii akt sprawy, w świetle powyższego stanowiska, nie wymagało to od organu podjęcia rozstrzygnięcia w żadnej, przewidzianej przepisami k.p.a., formie. Mogło nastąpić w formie pisma wyjaśniającego. To, że zostało ono podpisane przez pracownika organu, zawiera datę, informację o przepisach regulujących pozycję strony w postępowaniu administracyjnym, nie świadczy o tym, że należy traktować jej jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Organ powinien wydać postanowienie (art. 74 § 2 k.p.a.), gdyby skarżąca wprost zażądała, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Jej żądanie dotyczyło zaś przede wszystkim dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Skoro organ odpisał na ten wniosek pismem informującym, brak jest podstaw – ze względu na przedmiot żądania skarżącej – do potraktowania go jako postanowienia. Z treści tego pisma wynika bowiem jasno, że Naczelnik poinformował skarżącą jedynie o przepisach regulujących pozycję strony postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wskazał, że skarżącej nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w tym piśmie Naczelnik nie odmówił skarżącej wglądu w akta sprawy, ani nie odniósł się do wniosku skarżącej w tym zakresie. Nie było żadnych podstaw do jego analizy w kontekście art. 74 § 2 k.p.a., Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 123 § 1 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Ze względu na charakter zaskarżonego do Sądu I instancji rozstrzygnięcia, nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 w zw. z art. 7, 77 oraz 107 k.p.a. Rola organu odwoławczego polegała przede wszystkim na ocenie w pierwszej kolejności dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego od zaskarżonego pisma. Nie wymagało to prowadzenia postępowania dowodowego w oparciu o art. 7 czy 77 k.p.a. Skoro organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia, orzekł o tym na podstawie art. 134 w. zw. z art. 144 k.p.a. Prawidłowość zastosowania tego przepisu pozostaje zaś poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na brak stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.