II OSK 2303/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1798/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2022 r. znak DOA.7110.225.2021.MWG w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę P. S. A. z siedzibą w K. (dalej jako "skarżący" lub "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.225.2021.MWG, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 11 czerwca 2021 r. nr 425/OPON/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 25 maja 2020 r. nr 664/2020, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("inwestor") pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym i instalacją gazu wraz z rozbiórką obiektu istniejącego i kolidującego z inwestycją oraz utwardzeniem pasa drogowego drogi 33 KDD , na dz. nr ew. [...] i fragmencie dz. ew. nr [...], obr. [...] ("inwestycja"). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 11 czerwca 2021 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 25 maja 2020 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. inwestycji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 1 lipca 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy. Oceniając legalność decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania z uwagi na kwalifikowane wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), GINB stwierdził, że nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji ale jako organ kasacyjny orzeka w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Wyjaśnił też na czym polega rażące naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ uznał, że złożone przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę dokumenty spełniały wymagania z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr.bud."). Przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] oraz [...] obr. [...]. Działki inwestycyjne położone były na obszarze objętym obowiązującą wówczas postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], [...], oraz [...] [...], [...] [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z [...] 2014 r., poz. [...], dalej: "Plan miejscowy" lub "MPZP"). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia ww. przepisów ustawy Prawo budowlane. Sprawdzając zgodność inwestycji z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] obr. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem "4UPST" - tereny wytwórczości, przemysłu, składów, przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa (§ 72 Planu). Z kolei działka inwestycyjna nr ewid. [...] obr. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym symbolem "33.KDD" - projektowana droga dojazdowa o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających na terenie obowiązywania planu (§ 99 pkt. 33 MPZP). Uznał, że projektowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. Planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdził również rażącego naruszenia innych przepisów MPZP, w szczególności ustaleń co do: maksymalnej intensywności zabudowy - 1,0 (§ 74 ust. 1 pkt 1) - projektowana: 0,48; minimalnej powierzchni działki przeznaczonej pod nową zabudowę - 1000 m2 (§ 74 ust. 1 pkt 2) - projektowana 1779,66 m2; maksymalnego procenta zabudowy terenu: 70% (§ 74 ust. 1 pkt 3) - projektowany procent zabudowy terenu: 48,16%; minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - min. 10% (§ 74 ust. 1 pkt 4) - projektowany: 10,03%; maksymalnej wysokości zabudowy - 14,0 m (§ 75 pkt 1) - projektowana wysokość 6,50 m; geometrii dachów - płaskie, dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci do 45° (§ 75 pkt 3) - zaprojektowano dach płaski; ilości miejsc parkingowych: dla usług handlu, biur i administracji, ośrodków badawczych, nieuciążliwej produkcji, gastronomii, usług bytowych i rzemiosła oraz drobnej wytwórczości - co najmniej 30 miejsc postojowych na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej (§ 31 ust. 1) - zaprojektowano 16 miejsc parkingowych przy powierzchni użytkowej handlowej 510,23 m2. Organ odwoławczy nie stwierdził aby projektowany budynek przekraczał określoną w planie miejscowym nieprzekraczalną linię zabudowy. Linię tę przekraczają elementy zagospodarowania terenu takie jak pylon reklamowy, miejsce gromadzenia odpadów stałych i miejsca postojowe ale do nich nie odnoszą się te linie. W odniesieniu do pylonu reklamowego organ stwierdził, że w planie miejscowym reklamę i znaki informacyjno-plastyczne określa się jako to formę przestrzenną a nie formę zabudowy. Brak definicji zabudowy w planie miejscowym pozwala przyjąć definicję potoczną zabudowy, którą są budynki znajdujące się na jakimś terenie. GINB zwrócił uwagę, że przyjęta w § 5 pkt 6 MPZP definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy odnosi się wyłącznie do obiektów kubaturowych. Przyjęcie przez organ jednej z możliwych interpretacji przepisu nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Reasumując, GINB doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło także do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Według organu decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza innych przepisów z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nie narusza bowiem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania analizowanego pozwolenia na budowę, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunkach technicznych budynków"). GINB dodał, że sporna inwestycja nie narusza również rażąco przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej obiektów, zawartych w § 271-273 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, bowiem minimalna odległość spornej inwestycji do najbliższego obiektu - budynku niemieszkalnego znajdującego się na działce ew. nr [...] wynosi ok. 33 m. Z projektu budowlanego wynika, że obiekt posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony wschodniej - REI 120. Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie do zarzutu naruszenia § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz norm wynikających z rozporządzenia o dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego i art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego GINB zauważył, że rozporządzenie to określa różne wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i inną dla miejsc dostępnych dla ludności. Podkreślił, że wysokość tych poziomów dla miejsc dostępnych dla ludności jest znacznie wyższa niż dla miejsc przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Teren inwestycji znajduje się na obszarze, na którym jako przeznaczenie podstawowe ustalono wytwórczość, przemysł, składy, przetwórstwo rolnicze, usługi, w tym usługi komunikacyjne i obsługę rolnictwa. Sporna inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, stanowi zatem miejsce dostępne dla ludności. Jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych, dopuszczalna wartość składowej elektrycznej natężenia pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz (tj. częstotliwości pola sieci elektroenergetycznej, zob. objaśnienia do tabeli nr 1 załącznika nr 2) w miejscach dostępnych dla ludności nie może przekroczyć 10 000 V/m. Tymczasem, jak wskazała skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, wartość ta na przedmiotowej nieruchomości wynosi od 1200 do 1600 V/m (str. 2 wniosku). Ponadto GINB wskazał, że wartość składowej magnetycznej pola elektromagnetycznego sieci 220 kV nie przekracza dopuszczalnej ww. rozporządzeniem wartości 60A/m. Z zamieszczonego na stronie internetowej opracowania "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej" (autor Stefan Różycki) wynika, że maksymalna wartość pola magnetycznego w otoczeniu sieci o napięciu 220 kV nie przekracza 30 A/m. Opracowanie to wskazuje również, że maksymalna wartość pola elektrycznego sieci 220 kV nie przekracza 5500 V/m. Mając powyższe na uwadze GINB uznał, że sporna inwestycja nie została zaprojektowana w miejscu, w którym występowałyby większe niż dopuszczalne dla miejsc dostępnych dla ludności poziomy pól elektromagnetycznych i nie dopatrzyła się rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. GINB zauważył poza tym, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu i jego sprawdzenia zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wobec czego nie uchybiono w stopniu rażącym przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów, z którego wynika, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego będącego podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pominięcie w materiale dowodowym decyzji Naczelnika Gminy [...] z 2 listopada 1977 r. nie stanowiło o zaistnieniu podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wprowadzenie utrudnień w dostępie do linii energetycznej świadczy o przymiocie strony skarżącej, ale nie stanowi przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, skoro inwestycja nie narusza przepisów prawa w zakresie zachowania odległości od linii elektroenergetycznej. W ocenie GINB, analiza załącznika nr 1b do MPZP wskazuje przy tym, że organ planistyczny Gminy [...] ustalił odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w obowiązującym Planie miejscowym w odległości 5,5 m od osi linii 220 kV [...] – [...], [...] – [...]. Przedmiotowy budynek został zaprojektowany z zachowaniem przewidzianej w Planie odległości. W odniesieniu do zarzutu zaprojektowania inwestycji niezgodnie z Polską Normą PN-E-05100-1:1998, GINB zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. kontrola projektu zagospodarowania terenu oparta jest o kryterium zgodności z przepisami prawa a Polskie Normy nie stanowią takich przepisów, wobec czego brak jest podstaw do badania zgodności projektowanej inwestycji ze wskazywaną przez skarżącą Normą. Zdaniem organu odwoławczego, żaden przepis prawa nie nakładał na też inwestora obowiązku uzgodnienia inwestycji z właścicielem przebiegającej przez działkę napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV. Końcowo GINB nadmienił, że pismo skarżącej dotyczące modyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 25 maja 2020 r., zostało doręczone Wojewodzie już po wydaniu przez ten organ decyzji z 11 czerwca 2021 r, co potwierdza porównanie godziny złożenia wniosku widniejącej na UPP oraz godziny podpisania decyzji widniejącej na kopii wydruku decyzji. Po rozpoznaniu skargi Spółki wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę bowiem uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na wstępie Sąd dokonał charakterystyki postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wyjaśnił kiedy spełnione są przesłanki do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując na zwykle materialny charakter przepisów będących podstawą do stwierdzenia nieważności Sąd podkreślił, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o żadnej z przedstawionych sytuacji, a tym bardziej o oczywistym charakterze naruszenia prawa. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut skargi, że decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała przepisy Planu miejscowego dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wskazał, że plan miejscowy faktycznie w § 5 pkt 6, 7 i 8 definiuje pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków mieszkalnych i nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków niemieszkalnych. Zgodnie z § 5 pkt 6 MPZP, ilekroć w Planie jest mowa o nieprzekraczalnych liniach zabudowy – należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, których nie może przekroczyć zabudowa, przy czym linia ta nie dotyczy wysuniętych schodów, podjazdów, okapów, otwartych ganków i zadaszeń o szerokości do 1 m, a także balkonów. Z uwagi na charakter spornej inwestycji (obejmującej budynek handlowo-usługowy z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą) kluczowe znaczenie w sprawie ma również definicja nieprzekraczalnych linii zabudowy dla budynków niemieszkalnych, przez którą - zgodnie z § 5 pkt 8 MPZP - należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, których nie może przekraczać zabudowa usługowa, wytwórcza, gospodarcza, garaże i składy. Przebieg tak rozumianych nieprzekraczalnych linii zabudowy w odniesieniu do działki inwestycyjnej nr ew. [...] obr. [...], został czytelnie określony w załączniku graficznym nr 1B do uchwały w sprawie Planu miejscowego. Sąd przyznał rację GINB, że z oznaczeń na przedmiotowym rysunku Planu wynika, że linie te w przypadku ww. nieruchomości zostały wyznaczone z uwzględnieniem pasa ochronnego dla przebiegającej nad działką nr ew. [...] linią elektroenergetyczną. Szerokość pasa ochronnego według MPZP wynosi odpowiednio po 5,5 m od osi linii energetycznej. Z projektu zagospodarowania terenu złożonego przez inwestora wynika natomiast, że budynek handlowo-usługowy został zaprojektowany z uwzględnieniem wskazanych w Planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce inwestycyjnej. Oznacza to, że usytuowanie spornego budynku nie narusza w tym zakresie postanowień MPZP. Sąd podkreślił, że badając w postępowaniu nieważnościowym źródłową decyzję Starosty Piaseczyńskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, oceniać należało tę inwestycję w stanie zaprojektowanym, a nie finalnie zrealizowanym. Kwestia ewentualnego odstąpienia od ustaleń udzielonego pozwolenia, w szczególności w aspekcie "zbliżenia" zrealizowanego budynku inwestora do przebiegającej nad działką inwestycyjną linii energetycznej, bądź też przekroczenia określonych Planem miejscowym linii zabudowy, należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2393/21, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Kwestia niezgodności robót budowalnych z projektem, bądź z naruszeniem obowiązujących w tym względzie przepisów prawa, może być bowiem przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego. W postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wydanego pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma wyłącznie prawidłowość tej decyzji i zatwierdzonych nią rozwiązań projektowych. Sąd potwierdził, że poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy w projekcie przewidziano realizację elementów infrastruktury towarzyszącej planowanemu budynkowi handlowo-usługowemu, tj.: pylonu reklamowego, miejsca gromadzenia odpadów stałych i miejsc postojowych. Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że powyższe nie stanowi naruszenia postanowień Planu. Słusznie zauważył on, że w kontrolowanym przypadku nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczają obszar, w którym dopuszcza się realizację obiektów kubaturowych. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (.t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów. Doprecyzowanie tego obowiązku znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. poz. 1587, mającego zastosowanie na dzień wydania decyzji ostatecznej), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Według Sądu, treść przywołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości zarówno co do tego, że określenie linii zabudowy jest obowiązkowym ustaleniem planu, jak też co do tego, że linia ta jest elementem kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Określenie tego obligatoryjnego elementu jest z kolei jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie. Sąd zauważył, że pojęcie "zabudowy" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma pełnej zgodności w zakresie rozumienia tego pojęcia. W wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 4/20, CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zajął stanowisko, że termin "zabudowa" odnosić można wyłącznie do budynków lub zespołów budynków. Zdaniem tego Sądu, to z kolei oznacza, że w żadnym razie nie można jej utożsamiać z pojęciem obiektu budowlanego. Wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, w załączniku w pkt I 2. definiuje budynki (w tym wiaty), zespoły budynków oraz samodzielne podziemne obiekty budowlane, czyli nie obejmuje obiektów szeroko rozumianej infrastruktury inżynieryjnej czy technicznej. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2196/13, CBOSA) wskazano, że pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku", gdyż w świetle art. 3 pkt 1 Pr.bud. obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Niemniej nawet gdyby przyjąć, że obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy generalnie nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Pr.bud., to jednak ustalanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnych linii zabudowy także dla innych obiektów niż budynki, jest pożądane wyłącznie wówczas, gdy ich sytuowanie może mieć wpływ na ład przestrzenny. Tylko bowiem w przypadku kiedy zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy obiektu budowlanego (obiektu kubaturowego) obowiązkiem organu jest linię zabudowy wyznaczyć (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 426/22, CBOSA). To lokalny prawodawca przy uchwalaniu planów miejscowych decyduje zatem, do jakiego rodzaju obiektów budowlanych będzie odnoszone pojęcie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Sama skarżąca wskazuje, że działki inwestycyjne objęte zatwierdzonym projektem budowlanym zostały uwzględnione w załączniku nr 1B do uchwały w sprawie Planu miejscowego, obejmującym jeden z arkuszy rysunku Planu, który zawiera oznaczenie: "nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków niemieszkalnych oraz przebieg linii elektroenergetycznej". Powyższe w powiązaniu z przywoływaną również przez skarżącą definicją z § 5 pkt 8 MPZP świadczy niezbicie, że przepisy obowiązującego na tym terenie Planu miejscowego odnoszą nieprzekraczalne linie zabudowy wyłącznie do tego rodzaju obiektów budowlanych – kubaturowych. Wynika to wprost z ww. opisu na części rysunkowej Planu oraz treści § 5 pkt 8 MPZP, gdzie mowa jest właśnie o nieprzekraczalnych liniach zabudowy "dla budynków niemieszkalnych", czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca, koncentrując się bezzasadnie na wyliczeniu tych elementów budynków, których zgodnie z § 5 pkt 6 nie dotyczy zakaz zabudowy poza tymi liniami. Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 pkt 2 Pr.bud. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do budynków nie zalicza się więc takich obiektów jak: pylony reklamowe, miejsce gromadzenia odpadów stałych czy miejsca postojowe, jeżeli nie można im przypisać charakterystycznych cech budynków. W przypadku działki inwestora nr ew. [...] obr. [...], przepisy Planu miejscowego wyznaczają nieprzekraczalne linie zabudowy li tylko w odniesieniu do budynków niemieszkalnych, tj. obiektów kubaturowych, a nie wszystkich innych obiektów, np. miejsc parkingowych czy urządzeń reklamowych. Wbrew argumentacji skargi, świadczy o tym także wyliczenie – odpowiednio w § 5 pkt 6 MPZP dotyczące niektórych elementów budynków bądź w § 5 pkt 7 MPZP – dotyczące pewnych obiektów kubaturowych, których nie wiążą nieprzekraczalne linie zabudowy określone Planem. Błędnie sądzi skarżąca, że powyższe dowodzi tezy przeciwnej, tj. że linie te odnoszą się do każdej kategorii obiektów budowlanych. Gdyby tak było, to uchwałodawca nie posługiwałby się pojęciem budynku, lecz obiektu, które jest pojęciem szerszym. Niezależnie od zaprezentowanych wyżej rozważań, Sąd całkowicie podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym, odmienna wykładnia przepisów prawa nie może być poczytywana za "rażące naruszenie prawa". Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Wjudykaturze zgodnie przyjmuje się, że o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 423/21; por. też wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1818/21). W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza poza tym innych postanowień MPZP. Sąd w pełni podzielił tę ocenę. Sporne zamierzenie budowlane (zabudowa handlowo-usługowa) jest zgodne z przeznaczeniem terenu ustalonym w Planie miejscowym dla obszaru działki nr ew. [...] - 4UPST - tereny wytwórczości, przemysłu, składów, przetwórstwa rolniczego, usług, w tym usług komunikacyjnych i obsługi rolnictwa (§ 72 MPZP). Natomiast działka nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w Planie miejscowym symbolem "33.KDD" - projektowana droga dojazdowa o szerokości 10 m w liniach rozgraniczających na terenie obowiązywania planu (§ 99 pkt. 33 MPZP). Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, Sąd zaznaczył, że wyznaczone w Planie miejscowym nieprzekraczalne linie zabudowy m.in. na działce inwestycyjnej nr ew. [...] zdają się uwzględniać ustaloną strefę ochronną od przebiegającej nad tym terenem linii elektroenergetycznej. W MPZP przyjęto bowiem zakaz zabudowy dla budynków niemieszkalnych w odległości po 5,5 m w obie strony licząc od osi wspomnianej linii. Skarżąca uważa, że tak wyznaczona strefa jest niewystarczająca w świetle wymagań stawianych w Polskiej Normie PN-E-05100-1:1998. Sąd uznał ten zarzut za nieuprawniony z kilku powodów. Po pierwsze, w sytuacji obowiązywania przywołanych przepisów MPZP, zarzut ten powinien być adresowany w pierwszej kolejności względem zapisów uchwalonego Planu miejscowego, którego postanowienia – jako aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) – są obowiązujące na danym obszarze. Po drugie, w przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, CBOSA). W myśl § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak wynika z informacji podanych przez skarżącą, będącą gestorem sieci elektroenergetycznej przebiegającej nad nieruchomościami inwestycyjnymi, natężenie pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz na przedmiotowych działkach może wynosić od 1200 do 1600 V/m (str. 2 wniosku). Tymczasem, według danych zamieszczonych w załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (zob. Tabela 2), wartość ta dla miejsc przeznaczonych pod zabudowę niemieszkaniową, jaka występuje na danym terenie, w miejscach dostępnych dla ludności nie może przekroczyć 10 000 V/m. Nie sposób zatem mówić o przekroczeniu dopuszczalnych wartości w miejscu zaplanowania spornej inwestycji. Co więcej, GINB ustalił, że maksymalna wartość pola elektrycznego sieci 220 kV nie przekracza 5500 V/m. Jednocześnie organ odwoławczy pozyskał informacje, że wartość składowej magnetycznej pola elektromagnetycznego sieci 220 kV, która przebiega nad terenem przedsięwzięcia, nie powinna przekraczać dopuszczalnej ww. rozporządzeniem wartości 60A/m (Tabela 2 - dla terenów niemieszkalnych), gdyż w przypadku linii o takim napięciu (220 kV) maksymalna wartość pola magnetycznego w otoczeniu sieci nie przekracza 30 A/m. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, że ustalenia organu odwoławczego w przedmiotowym zakresie nie zostały poparte badaniami przeprowadzonymi na terenie działek inwestora, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. GINB w celu oceny, czy projektowane przedsięwzięcie mogło zostać zaplanowane na obszarze gdzie dochodzi do przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych oparł się na powszechnie dostępnych materiałach naukowych, tj. na branżowym opracowaniu pt.: "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej" autorstwa Stefana Różyckiego, które zostało wydane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i opublikowane na stronach internetowych administracji publicznej. Materiał ten jest dedykowany organom administracji samorządu terytorialnego m.in. przy dokonywanej ocenie występowania zagrożeń w toku prowadzonych postępowań z zakresu budownictwa i ochrony środowiska. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie można zarzucić GINB, że jego ustalenia były dowolne i nie poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami. Istotne znaczenie ma również fakt, że skarżąca poza kwestionowaniem dopuszczalności oparcia się na wspomnianym materiale, w żadnym razie nie podważyła ich poprawności. Inny słowy, skarżąca jako gestor wskazanej linii wysokiego napięcia nie wykazała, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych na nieruchomościach objętych planowaną inwestycją przekraczało dopuszczalne powołanymi przepisami wartości. Skarżąca nie wskazuje nawet na istnienie jakichkolwiek wiarygodnych źródeł lub dowodów wskazujących, że budynek handlowo-usługowy został zaprojektowany w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Sąd nie stwierdził przesłanek pozwalających na przyjęcie, ażeby ustalenia organów w omawianym zakresie były wadliwe. Podkreślił, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi kolejnej instancji zmierzającej do weryfikacji oceny stanu faktycznego dokonanej w decyzji ostatecznej, a ma na celu wyłącznie wyjaśnienie, czy jest ona dotknięta wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, nie było spornym, że organy orzekające w sprawie dokonały wyczerpującej analizy zatwierdzonych przez Starostę Piaseczyńskeigo rozwiązań projektowych przez pryzmat pozostałych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i nie dopatrzyły się ich naruszenia. Dlatego Sąd uznał, że projektowane zamierzenie nie wykracza przeciw normom techniczno-budowlanym. Przechodząc do analizy zarzutów skargi natury procesowej, Sąd nie podzielił poglądu, że wobec złożenia przez skarżącą pisma modyfikującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego o pozwoleniu na budowę, organ I instancji miał pełną swobodę do cofnięcia wydanej już własnej decyzji i jej dowolnej zmiany, przed doręczeniem stronom postępowania. Zasadniczo rację ma skarżąca wskazując, że zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Dalej Sąd przedstawił poglądy doktryny prawa i orzecznictwa na to od kiedy organ jest związany wydaną przez siebie decyzją. Sąd przychylił się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 25 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 81/09), zgodnie z którym decyzja wywołuje skutki z datą jej wydania, jeśli została doręczona. Zatem warunkiem przewidzianego w art. 110 § 1 K.p.a. związania organu wydaną przez siebie decyzją jest doręczenie decyzji, przy czym chodzi tu o doręczenie zgodne z przepisami K.p.a. o doręczeniach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skoro decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona stronom tego postępowania nadzwyczajnego, to trzeba uznać, że Wojewoda był nią związany od chwili jej wydania, tj. podpisania przez osobę upoważnioną do działania w jego imieniu. Ponadto, trafnie zwraca uwagę w tym kontekście organ odwoławczy, że w chwili wpływu pisma skarżącej z 11 czerwca 2021 r. "modyfikującego stanowisko, co do uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego i prawnego" wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, decyzja Wojewody Mazowieckiego została już nadana za pośrednictwem Poczty Polskiej oraz platformy e-PUAP do wszystkich stron i uczestników postępowania. Okoliczność ta wynika bowiem ze znajdujących się w aktach postępowania przed organem I instancji zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz wydruków UPP (Urzędowych Poświadczeń Przedłożenia) z systemu e-PUAP. Według danych znajdujących się na tych ostatnich dokumentach, wysyłka korespondencji zawierającej tę decyzję została zrealizowana o godz. 9:40 w dniu 11 czerwca 2021 r. (zob. k. 56). Natomiast pismo skarżącej zostało wprowadzone do systemu o godz. 11:58 w dniu 11 czerwca 2021 r., zaś odebrane przez organ I instancji o godz. 16:36 tego samego dnia. Przyjmując za prawidłowe stanowisko zaprezentowane w przywołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych Sąd uznał, że w sytuacji, jaka miała miejsce w kontrolowanej sprawie, organ I instancji – wbrew ocenie skarżącej – nie był już uprawniony do ewentualnego uwzględnienia pisma skarżącej, które zostało złożone po wydaniu decyzji. Mając na uwadze przesłanki uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia) Sąd zauważył, że zasada wyrażona w art. 10 § 1 K.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego lub nieuwzględnienie zgłaszanych przez nią postulatów w toku postępowania mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi. Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji rażącego naruszenia prawa poprzez pozbawienie strony działania w procesie, bowiem nieuwzględnienie złożonego przez nią pisma procesowego, które wpłynęło już po wydaniu decyzji przez Wojewodę, było sanowane na etapie postępowania odwoławczego, w którym pismo to zostało wzięte pod uwagę przez GINB. Organ odwoławczy dokonując jego oceny uznał jednak, że nie mogło mieć ono wpływu na odmienną treść rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, które okazało się zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka P. S. A. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: "pr. bud.") w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 i pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], [...] oraz [...], [...], [...] [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. (dalej jako: "m.p.z.p") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy w związku z dokonaną błędną wykładnią pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, polegającą na przyjęciu, że nieprzekraczalna linia zabudowy ma wyznaczać obszar, w którym dopuszcza się realizację obiektów kubaturowych, a w konsekwencji, że poza określoną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy dopuszczalna jest budowa innych obiektów niż obiekty kubaturowe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (dalej jako: "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól") w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) pr. bud. w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z tymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) pr. bud. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji (dalej jako: "u.o.n.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że niezgodność projektu zagospodarowania działki z Polskimi Normami jako źródłem wiedzy technicznej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie upatruje w naruszeniu: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p,a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Wojewoda Mazowiecki wydał prawidłowo decyzję administracyjną bez uwzględnienia dokonanej przez Skarżącą modyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji Organu I Instancji oraz bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy istniejącego na moment wydania zaskarżonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Warszawie naruszenia przez Organ II instancji przepisów prawa materialnego określonych w pkt. 1 ppkt (1) i ppkt (2) powyżej, czego konsekwencją było oddalenie skargi na Zaskarżoną Decyzję Organu II instancji, zamiast uchylenie tej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem tych przepisów, 3) art. 145 § 1 pkt 1 iit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi na Zaskarżoną Decyzję Organu II instancji, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu II instancji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegającym na niezebraniu i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego dotyczącego przebiegu linii 220 kV i jej oddziaływania na inwestycję (tj. projektu zagospodarowania działki), zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie sprawdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych na terenie inwestycji, oparcia się przez Organ II instancji wyłącznie na opracowaniu pt. "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej"; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) pr. bud., art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) pr. bud. w zw. z art. 5 ust. 3 u.o.n., art. 122 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 2 pkt 1-2 i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w zw. z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 25 maja 2020 r., nr 664/2020 (znak: ARB.6740.25.2020.PK), a w konsekwencji oddalenie skargi oraz nieuchylenie Decyzji Organu II instancji pomimo, iż decyzja ta została wydana na skutek błędnego ustalenia przez organ, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania przez Starostę Piaseczyńskiego wskazanej powyżej decyzji, pomimo nie dokonania przez Starostę Piaseczyńskiego wymaganego przepisami art. 35 ust. 1 lit. a) i lit. b) Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, a w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowalnego pomimo jego niezgodności z przywołanymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej i dopuszczenie przedmiotową decyzją możliwości realizacji objętej nią inwestycji budowlanej na terenie, na którym doszło do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, co skutkowało ryzykiem zagrożenia zdrowia lub życia ludzi i powodowało brak możliwości zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie. 5) art. 141 § 4 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez zbyt ogólnikowe odniesienie się w treści uzasadnienia Zaskarżonego Wyroku do zarzutów skargi oraz niedoniesienie się przez WSA w Warszawie w treści tego uzasadnienia do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej przez Skarżącą skardze. Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadniała postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. S. A. z siedzibą w K. jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Odnośnie do zarzutu niezastosowania przez Sąd art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu z dnia wydania decyzji Starosty Piaseczyńskiego o pozwoleniu na budowę) w zw. z § 5 ust. 1 pkt 6 i pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części wsi [...], [...] oraz [...], [...], [...] [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 28 sierpnia 2014 r. (dalej jako: "m.p.z.p") poprzez uznanie, że nieprzekraczalna linia zabudowy wskazana w przepisach planu miejscowego odnosi się tylko do obiektów kubaturowych a nie dotyczy już innych obiektów towarzyszących planowanemu budynkowi handlowo-usługowemu tj. pylonu reklamowego, miejsca gromadzenia odpadów stałych i miejsc postojowych, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. W definicjach nieprzekraczalnych linii zabudowy ustalonych w przedmiotowym planie ujętych w § 5 pkt 6 (nieprzekraczalna linia zabudowy), pkt 7 (nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków mieszkalnych), pkt 8 (nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków niemieszkalnych) wskazuje się, że jest to linia, których ni może przekroczyć określona zabudowa przy uwzględnieniu pewnych odstępstw wskazanych w planie. Skoro przedmiotowa inwestycja dotyczyła budynku handlowo-usługowego należało przyjąć, że zastosowanie do niego ma nieprzekraczalna linia zabudowy dla budynków niemieszkalnych z § 5 pkt 8 planu miejscowego. Jest to wyznaczona na rysunku planu linia, której nie może przekraczać zabudowa usługowa, wytwórcza, gospodarcza, garaże i składy. Jej przebieg obrazuje załącznik graficzny 1B do ww. uchwały. Słusznie Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że zobrazowana tam nieprzekraczalna linia zabudowy uwzględnia przebieg nad działką inwestora linii elektroenergetycznej gdyż jej przebieg wskazuje na istnienie pasa ochronnego względem przebiegu tej linii energetycznej w odległości po 5,5 m od osi linii energetycznej. Okoliczność ta została wzięta pod uwagę w sporządzonym na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę projekcie zagospodarowania terenu. Planowany budynek umiejscowiono z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków niemieszkalnych. Wobec tego nie doszło do naruszenia planu miejscowego w tym zakresie. Tym bardziej nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Natomiast lokalizacja elementów infrastruktury towarzyszącej temu budynkowi (pylonu reklamowego, miejsca na odpady stałe czy miejsc postojowych) również nie naruszała ustaleń planu odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy bowiem wykładnia zawartych w planie miejscowym definicji tych linii prowadzi do wniosku, że linia ta dotyczy wyłącznie obiektów kubaturowych. Elementy przynależne do budynku jak np. schody czy balkon nie mają wpływu na przebieg tej linii. Mowa jest w tych definicjach o zakazie nieprzekraczania linii przez zabudowę. Zabudowa nie została zdefiniowana jednak w przepisach prawa i istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie odnośnie do zakresu rozumienia tego pojęcia. Upatruje się w nim jedynie budynku lub zespołu budynków ale nie obiektu budowlanego. Jednak są też poglądy utożsamiające zabudowę z obiektem budowlanym. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że parametr linii zabudowy jest niezbędny w miejscowym planie z uwagi na potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego. Lokalny prawodawca może zadecydować zatem czy ład przestrzenny osiągnie odnosząc nieprzekraczalną linię zabudowy wyłącznie do budynków czy także do obiektów budowlanych. Jeśli przewiduje budowę budynków na danym terenie to jego obowiązkiem jest wyznaczyć tego rodzaju linię bo to wynika z zakresu planu miejscowego wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie w obowiązującym dla obszaru inwestycji planie miejscowym ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy wskazując na zabudowę w postaci budynków niemieszkalnych. Skoro tak zadecydował uchwałodawca, to twierdzenia skarżącej kasacyjnie Spółki o możliwości ustalenia tej linii dla innego rodzaju zabudowy (elementów zabudowy, obiektów budowlanych) nie zmienia faktu, że w tym konkretnym planie nieprzekraczalna linia zabudowy nie odnosiła się do innej zabudowy poza obiektami kubaturowymi. Możliwe i zgodne z tym planem miejscowym było zatem usytuowanie innej niż budynek zabudowy poza tymi liniami, oczywiście uwzględniając brak kolizji tejże z obiektami już istniejącymi i odpowiednimi przepisami odrębnymi. Wyznaczone w tym planie nieprzekraczalne linie zabudowy nie odnoszą się jak uważa skarżąca Spółka do każdej kategorii obiektów budowlanych bowiem nie wynika to z treści definicji tej linii użytej w planie miejscowym. Uchwałodawca nie odnosi tego parametru do obiektów budowlanych ale wyłącznie do zabudowy w postaci budynków – obiektów kubaturowych. W związku z powyższym mamy do czynienia w niniejszej sprawie z odmienną wykładnią przepisów planu miejscowego. Okoliczność przeprowadzenia takiej wykładni sama w sobie wyklucza stwierdzenie rażącego naruszenia prawa bowiem sytuacja taka wyklucza przyjęcie, że przepis planu w zakresie definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy został naruszony w sposób oczywisty tj. bez potrzeby jego wykładni. Należało dokonać wykładni w zakresie tego co uchwałodawca rozumiał pod pojęciem zabudowy. Z tego względu zasadnie Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa i nie było podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym analizowany zarzut skargi kasacyjnej w podlegał oddaleniu. Zdaniem NSA, nie doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia przepisu § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu z dnia wydania pozwolenia na budowę). Stanowi on, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Zatem wynika z niego zakaz budowy budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w strefach, gdzie przekroczono dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego. Należy zatem przeanalizować zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście tego czy rzeczywiście planowany budynek handlowo-usługowy znajdował się w strefie o oddziaływaniu elektromagnetycznym przekraczającym dopuszczalne poziomy tego pola. Jak przekazała skarżąca, będącą gestorem sieci elektroenergetycznej przebiegającej nad nieruchomościami inwestycyjnymi, natężenie pola elektromagnetycznego o częstotliwości 50 Hz na przedmiotowych działkach może wynosić od 1200 do 1600 V/m (str. 2 wniosku o stwierdzenie nieważności). W załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (zob. Tabela 2), wartość ta dla miejsc przeznaczonych pod zabudowę niemieszkaniową, jaka występuje na danym terenie, w miejscach dostępnych dla ludności nie może przekroczyć 10 000 V/m. Słusznie stwierdził zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w realiach sprawy nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego dla projektowanego budynku. Nie można też pominąć ustaleń samego organu na podstawie ogólnodostępnych dla organów opracowań. GINB ustalił, że maksymalna wartość pola elektrycznego sieci 220 kV nie przekracza 5500 V/m. Pozyskał też informacje, że wartość składowej magnetycznej pola elektromagnetycznego sieci 220 kV, która przebiega nad terenem inwestycji, nie powinna przekraczać dopuszczalnej ww. rozporządzeniem wartości 60A/m (Tabela 2 - dla terenów niemieszkalnych), gdyż w przypadku linii o takim napięciu (220 kV) maksymalna wartość pola magnetycznego w otoczeniu sieci nie przekracza 30 A/m. Wobec tego nie sposób uznać, że Sąd bezkrytycznie przyjął ustalenia GINB i wywiódł o braku podstaw do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa w zakresie przekroczenia norm o dopuszczalnych poziomach pola elektromagnetycznego. Nie zasadne jest kwestionowanie powyższych ustaleń organu z uwagi na brak badań przeprowadzonych na terenie inwestycji. Przeprowadzony dowód odpowiada art. 75 K.p.a. gdyż jednoznacznie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczny z prawem. GINB oparł swoje ustalenia na powszechnie dostępnym dokumencie tj. na branżowym opracowaniu pt.: "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej" autorstwa Stefana Różyckiego, które zostało wydane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i opublikowane na stronach internetowych administracji publicznej. Materiał ten jest dedykowany organom administracji samorządu terytorialnego m.in. przy dokonywanej ocenie występowania zagrożeń w toku prowadzonych postępowań z zakresu budownictwa i ochrony środowiska. Opracowanie to zostało sporządzone przez uprawnioną do tego osobę. Stanowi ono właściwe i wiarygodne źródło informacji dla organów administracji, a zatem mogło być przydatne dla dokonania oceny czy linia elektroenergetyczna 220 kV emituje w miejscu inwestycji pole elektromagnetyczne przekraczające poziomy dopuszczalne dla tego rodzaju zabudowy. Zdaniem NSA, zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający i wiarygodny aby poczynić ustalenia w zakresie istniejących poziomów promieniowania elektromagnetycznego linii energetycznej dla terenu inwestycji. Znamienne, że skarżąca kasacyjnie kwestionując ustalenia organów nie przedstawiła żadnego opracowania, które mogłoby poddać w wątpliwość ww. opracowanie. Brak dowodu przeciwnego pozwala zatem na przyjęcie, że kwestia sporna została wyjaśniona w taki sposób jak przedstawił ją organ. Skoro nie wykazano, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych na działce inwestora z uwagi na przebieg linii elektroenergetycznej 220kV przekraczało dopuszczalne powołanymi przepisami wartości, to nie było podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych norm promieniowania, a tym samym naruszenia § 314 rozporządzenia o warunkach technicznych. W zakresie dochowania pozostałych norm techniczno-budowlanych stwierdzić należy, że GINB w zaskarżonej decyzji szczegółowo przeanalizował projekt budowlany i normy mające zastosowanie w przypadku przedmiotowej inwestycji i słusznie nie dopatrzył się ich naruszenia. Nie było zatem podstaw aby zarzucać rażące naruszenie art. 35 § 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się przesłanek pozwalających na przyjęcie, ażeby ustalenia organu w omawianym zakresie były wadliwe. W ocenie NSA nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez sporządzenie projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez odniesienia go do Polskiej Normy PN-E-05100-1:1998. Przywoływana Polska Norma oprócz wymogów technicznych dla elementów linii elektroenergetycznych o napięciu do 400kV wpływających na ich wytrzymałość mechaniczną i wytrzymałość elektryczną zawiera odniesienie do sposobów ochrony ludzi i obiektów znajdujących się w pobliżu linii przed jej oddziaływaniem. Jednak to, że w swej treści zawiera wymogi dotyczące ochrony ludzi i budynków przed oddziaływaniem elektromagnetycznym linii elektroenergetycznej nie powoduje, ze organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek oceniać spełnienie przez projekt budowlany wskazanych w niej rozwiązań. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Wobec tego obowiązek ich stosowania powinien wynikać wprost z przepisów wskazujących na taki obowiązek. Ustawodawca chcąc zatem by wymogi wynikające z danej normy były stosowane w danej dziedzinie prawa wyraźnie wskazuje to w przepisie prawa. Przykładowo wskazać należy na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdzie w § 40 (wyposażenie placu zabaw), § 53 ust. 2 (instalacja chroniąca budynek od wyładowań atmosferycznych), § 96 (dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach), § 113 (zabezpieczenie instalacji wodociągowej przed przepływem zwrotnym) i § 184 (instalacja piorunochronna). W związku z tym niezastosowanie się do określonej Polskiej Normy z zakresu ochrony ludzi i budynków przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych linii elektroenergetycznych lub jej naruszenie nie ma znaczenia dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem obowiązek ich stosowania musi wynikać wprost z przepisu prawa. Rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie wskazuje wprost na obowiązek uwzględnienia przywołanej wyżej Polskiej Normy. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) pr. bud. w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z 12 września 2002 r. o normalizacji uznać należało za chybiony. W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego bez uwzględnienia modyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności dokonanej przez skarżącą kasacyjnie na etapie postępowania administracyjnego NSA uznał, że okoliczność ta nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na rażące naruszenie prawa albowiem okoliczność ta została wzięta pod uwagę przez GINB w postępowaniu odwoławczym. Skoro była możliwość podniesienia twierdzeń zawartych w modyfikacji wniosku o stwierdzenie nieważności tak przed organem odwoławczym, który rozpoznaje ponownie sprawę w jej całokształcie a nadto przed Sądem w ramach wywiedzionej skargi, to nie można zarzucać, że dokonana modyfikacja nie została oceniona i miała istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa modyfikacja miała miejsce już po wydaniu decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego a zatem nie mogła stanowić przedmiotu oceny w toczącym się przed nim postępowaniu. Organ ten był związany wydaną przez siebie decyzją już w momencie jej wydania i jednoczesnego wysłania. Decyzja została wydana i wysłana do stron tego samego dnia, w którym wpłynęła modyfikacja wniosku ale o godzinie wcześniejszej od dostarczenia modyfikacji. Decyzja z chwilą jej wysłania była dla organu wiążąca i nie mógł jej zmienić na skutek modyfikacji. Nie można wykluczyć, że decyzja dotarła do wiadomości stron (została doręczona tego samego dnia) a więc weszła już do obrotu prawnego w stosunku do którejś ze stron postępowania. Nawet jeśli przyjąć, że w tym zakresie organ naruszył przepisy postępowania art. 110 § 1 K.p.a. i art. 61 § 1 K.p.a., to nie miało to przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy albowiem modyfikacja mogła być zgłoszona i była analizowana na dalszych etapach postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się w wystarczający sposób i szczegółowo do postawionych w skardze zarzutów. Wskazał bowiem dlaczego uznał, że nie było podstaw aby stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na podnoszone rażące naruszenie prawa. Sąd uzasadnił dlaczego stanowisko organów było prawidłowe i decyzje odpowiadały prawu i nie zasługiwały na uchylenie. W konsekwencji NSA uznał wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2