II OSK 2100/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S. i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3127/24 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lutego 2021 r. nr 62/OPON/2021 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wnioski T. sp. z o.o. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2025 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 3127/24, oddalił skargę M. S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 8 lutego 2021 r., nr 62/OPON/2021, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r., nr 60/T/20, znak: UD-X-WAB.6740.27.2020.KCI. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 20 maja 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działek nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. (...),[...] w W.. Pismem z 21 stycznia 2021 r. (data wpływu do organu 26 stycznia 2021 r.) skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że jeśli organ uznałby, że doszło do uchybienia terminu to miało to miejsce bez jej winy, albowiem nie doręczono jej decyzji o pozwoleniu na budowę i w ogóle nie wiedziała o jej wydaniu. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Wojewoda Mazowiecki odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Organ ustalił, że decyzja została wysłana skarżącej na prawidłowy adres. Po dwukrotnej awizacji w dniach 25 maja 2020 r. i 2 czerwca 2020 r., w związku z niepodjęciem jej przez skarżącą, w dniu 9 czerwca 2020 r. operator pocztowy zwrócił przesyłkę do nadawcy. W związku z powyższym, organ uznał, że przesyłka została doręczona skarżącej w dniu 9 czerwca 2020 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął 23 czerwca 2020 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wyjaśnienia złożone przez skarżącą nie dają podstaw do uznania, że w sposób wystarczający uprawdopodobniła ona brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2021 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 819/21, uchylił zaskarżone postanowienie za błędne uznając twierdzenie organu odwoławczego, iż do wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należało stosować przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., tj. w szczególności art. 44 k.p.a., a także art. 58 k.p.a. i art. 59 k.p.a. Za błędne uznał również twierdzenie organu, zgodnie z którym w sprawie nie ma zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695). W ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie uznał decyzję organu pierwszej instancji za ostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 115/22, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Sąd drugiej instancji stwierdził przy tym, że przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. została prawidłowo doręczona skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia, a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Tryb fikcji doręczenia określony w art. 44 k.p.a. należało zastosować w niniejszej sprawie, albowiem przepis wprowadzający w tym zakresie ograniczenia związane ze stanem epidemii COVID-19 został zmieniony ustawą nowelizującą z dniem 20 sierpnia 2020 r. Przesyłki wysyłane przez organ administracji mogły zostać uznane za doręczone. Sąd a quem polecił dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, orzekając w warunkach związania wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalił skargę M. S. stwierdzając, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z dniem 18 września 2020 r., a skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu i nie uwiarygodniła, że zadbała w sposób należyty o swoje interesy procesowe. We wniesionych przez M. S. i M. J. skargach kasacyjnych kwestionujących zaskarżony wyrok w całości, sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423), wyrażający się w tym, iż Sąd uznał przesyłkę pocztową zawierającą decyzję Wojewody Mazowieckiego za doręczoną M. S. w dniu 18 września 2020 r., pomimo iż M. S. nie miała realnej możliwości odebrania przesyłki z placówki pocztowej w dniach od 4 września 2020 r. do 18 września 2020 r. T. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego M. J. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z wydruku informacji pobranej w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym na fakt adresu do doręczeń M. S. tożsamego z adresem do doręczeń jej ówczesnego pełnomocnika, tożsamego z adresem siedziby kancelarii skarżącego M. J.. Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. T. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącej M. S. na rzecz T. Sp. z o.o. w W. kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z wydruku informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącego przedsiębiorcy - M. S. Radca Prawny, aktualnego w okresie od 24 listopada 2014 r. do 24 stycznia 2021 r., oraz wydruku informacji pobranej w trybie art. 4 ust. 4aa ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym spółki D. spółka jawna w likwidacji na fakt adresu do doręczeń M. S. tożsamego z adresem do doręczeń jej ówczesnego pełnomocnika i tożsamego z adresem siedziby kancelarii M. J. w okresie maj-grudzień 2020. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o ile nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami sformułowanymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna M. J. podlega oddaleniu ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego kasacyjnie, natomiast skarga kasacyjna M. S. podlega oddaleniu ze względu na nietrafność sformułowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J. należy wskazać, że stosownie do treści art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ani żaden inny przepis p.p.s.a. nie precyzuje, czym jest wspomniany "interes prawny". Uwzględniając dorobek orzecznictwa i doktryny należy przyjąć, że interes ten jest pochodną zobiektywizowanej, istniejącej potrzeby ochrony prawnej, zrelatywizowanej do sfery prawnej określonych podmiotów. Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła należy upatrywać zasadniczo w przepisach prawa materialnego, niekiedy również procesowego, czy nawet ustrojowego. Oznacza to, że posiadanie interesu prawnego uzasadnia obowiązywanie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej podstawę do zmiany sfery prawnej (praw lub obowiązków) określonego podmiotu. Jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest kontrolowana taka norma prawna lub może zostać sformułowana norma indywidualno-konkretna wkraczająca w sferę prawną określonego podmiotu, aktualizuje się potrzeba ochrony jego interesu prawnego. Należy przy tym wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, przyjęto, iż nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 p.p.s.a. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. W takim przypadku skarga kasacyjna może być oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku poprzez wskazanie określonych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że M. J. nie posiadał interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego skierowanego do M. S. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji do kwestionowania wyroku Sądu pierwszej instancji kontrolującego to postanowienie. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, w tym przede wszystkim kwestia braku winy, rozpatrywane są wobec każdej osoby (strony postępowania) indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że M. J., będąc stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działek nr [...] i [...], ma interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej innego podmiotu. O ile można przyjąć, że skarżący – jako strona postępowania o pozwolenie na budowę – ma interes prawny w odrębnym zaskarżeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu odwoławczego skierowanego do M. S. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia przez nią odwołania od tej decyzji. Odmowa przywrócenia terminu M. S. na podstawie przepisów postępowania administracyjnego nie wpływa w żaden sposób na sferę prawną skarżącego M. J., w szczególności nie ma znaczenia dla uprawnień procesowych samego skarżącego, który może samodzielnie i autonomicznie wnosić środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że M. J. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi kasacyjnej w tej sprawie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z kolei w podlegającej merytorycznemu rozpoznaniu skardze kasacyjnej M. S. sformułowano zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw. Skarżąca kasacyjnie dążyła w ten sposób do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał przesyłkę pocztową zawierającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. za doręczoną M. S. w dniu 18 września 2020 r., pomimo że skarżąca nie miała realnej możliwości odebrania przesyłki z placówki pocztowej w dniach od 4 września 2020 r. do 18 września 2020 r. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że kwestia prawidłowości i skuteczności doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, co słusznie wyeksponował Sąd a quo, została już prawomocnie i wiążąco przesądzona. W wyroku z 29 października 2024 r., II OSK 115/22, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną T. sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdził, że z uwagi na to, że czynność doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. miała miejsce w niniejszej sprawie w okresie obowiązywania na terenie całego kraju stanu epidemii COVID-19, należało wziąć pod uwagę regulacje szczególne w stosunku do art. 44 k.p.a., przewidujące odstępstwa od stosowania tego przepisu i tzw. fikcji doręczenia. Uwzględniając zarówno treść art. 98 ust. 2 pkt 4 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, jak i treść art. 11 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w odniesieniu do przesyłek wysyłanych przez organ administracji, takich jak decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r., stosowanie tzw. fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a., było wyłączone jedynie do czasu wejścia w życie nowelizacji art. 98 ust. 2 ustawy o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tj. do 4 września 2020 r.). Zwróconą przesyłkę zawierającą decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. można zatem było, stosownie do treści przepisu przejściowego, uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw. W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że: "przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. została (...) prawidłowo doręczona skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia, a odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że nie można było uznać, że doręczenie nastąpiło w dniu 9 czerwca 2020 r., jak przyjął organ odwoławczy. Sąd Naczelny wskazał bowiem, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji można było uznać za doręczoną po upływie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw. Uwzględniając zatem, że ustawa ta weszła w życie 4 września 2020 r., należało uznać, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 20 maja 2020 r. została doręczona skarżącej 18 września 2020 r., co czyniło jej odwołanie wniesione 21 stycznia 2021 r. spóźnionym. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powyższym stanowiskiem był związany. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. drugie). Ponadto, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. odnosi się zarówno do prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz w stosunku do oceny ustaleń faktycznych. W konsekwencji, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie wyraźnie i bezpośrednio zwalczające stanowisko wyrażone w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2024 r., II OSK 115/22, nie mogły okazać się skuteczne. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę w pełnym zakresie podporządkował się powyższemu orzeczeniu przede wszystkim przyjmując za wiążące stwierdzenie skuteczności doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a następnie dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w perspektywie przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania i nie uwiarygodniła, że zadbała w sposób należyty o swoje interesy procesowe, co dyskwalifikowało możliwość przywrócenia terminu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do skuteczności doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, nie podważył stanowiska Sąd a quo odnośnie braku przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. usprawiedliwiających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie mogła zatem doprowadzić do obalenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Z tych względów skarga kasacyjna M. S. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie z art. 184 p.p.s.a. Wnioski pełnomocnika uczestnika postępowania (T. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania jako niezasadny podlegał oddaleniu, albowiem w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje od skarżącego kasacyjnie tylko organowi albo skarżącemu przed sądem pierwszej instancji w zależności od tego, czy skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający czy uwzględniający skargę (art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Wnioskodawca nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych na tej podstawie do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.