II OSK 2302/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/19 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO-4213/358/19 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 23 września 2019 r. nr SKO-4213/313/19; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na D.P. kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 18 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1109/19 oddalił skargę D. P. (dalej: "skarżąca", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 12 listopada 2019 r., nr SKO-4213/358/19, w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz K. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") decyzją z 27 marca 2017 r. ustalił dla K. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku inwentarskiego – bukaciarni, na działce nr [...], położonej w miejscowości S. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 4, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.". Następnie decyzją z 11 maja 2017 r. - na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." - Burmistrz zmienił decyzję własną z 27 marca 2017 r. w ten sposób, że dodano możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działką nr [...]. Pismem z 4 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z 27 marca 2017 r., gdyż jej zdaniem został rażąco naruszony przepis art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 3535 ze zm.), z uwagi na brak posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO decyzją z 24 października 2018 r. umorzyło postępowanie wszczęte z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy - jako wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z 16 listopada 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na skutek skargi strony, WSA w Poznaniu wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. IV SA/Po 1169/18 uchylił obie decyzje SKO wskazując, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni, że jest to decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy i w pierwszej kolejności ustali, czy wnioskodawczyni jest stroną takiego postępowania nieważnościowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji decyzją z 23 września 2019 r., nr SKO-4213/313/19 umorzył postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej, jako wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie. Drugą decyzją z 12 listopada 2019 r. nr SKO-4213/313/19, SKO po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z 23 września 2019 r. wskazując, że stronami postępowania nadzwyczajnego są co do zasady te same podmioty, które były stronami postępowania zwykłego (o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych. W niniejszej sprawie byli to K. O. (inwestor) oraz J. O. (właściciel działki nr [...]). Wobec powyższego skarżąca nie posiada legitymacji do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, a zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmie nieruchomości strony. Organ odwoławczy podkreślił również, że zarzuty podnoszone przez stronę pozostają bez wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczą maksymalnej obsady inwentarza DJP w inwestycji objętej wnioskiem, a więc postępowania zwykłego o ustalenie warunków zabudowy. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. P., domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji SKO z 23 września 2019 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 697 zł. Strona podkreśliła, że zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest ustalenie statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero w drugiej kolejności powinna być badana decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy. W dalszej części skarżąca wskazała zarzuty, jakie kierowała w stosunku do decyzji SKO w sprawie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 27 marca 2017 r. WSA w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, iż w sprawie wydano już wcześniej wyrok WSA w Poznaniu z 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1169/18, w którym Sąd stwierdził, że organy ponownie rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 11 maja 2017 r. uwzględnią, że jest to decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy i w pierwszej kolejności ustalą, czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego pierwszej decyzji. Organy przyjęły, że skarżąca nie posiada takiego przymiotu, wobec czego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji umorzyły. Rozstrzygnięcie to zostało zaakceptowane przez WSA w Poznaniu w wyroku z 5 marca 2020 r., którym Sąd oddalił skargę D. P. na decyzję SKO z 12 listopada 2019 r., nr SKO-4213/357/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 27 marca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie WSA w Poznaniu rozpoznającego przedmiotową skargę nie było konieczności oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego z 5 marca 2020 r. Ważne było, by zostało ono wydane uprzednio, przed rozpoznaniem niniejszej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, gdyż determinuje ono rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron postępowania prowadzonego w oparciu o tenże przepis. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje w oparciu o te same reguły, jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Natomiast stronami postępowania nadzwyczajnego są co do zasady te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego. Słusznie wskazało SKO, że krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a. Przymiot strony nie zależy bowiem od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie stronami postępowania pierwotnego oraz nadzwyczajnego byli K. O. (inwestor) oraz J. O. (właściciel działki nr [...]), graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną. Skarżąca natomiast jest właścicielką działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Działki te rozdziela bowiem działka nr [...]. Odległość zaś od domu mieszkalnego skarżącej do budynku objętego wnioskiem, wynosi około 70 m. WSA w Poznaniu podzielił stanowisko organu II instancji, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej, gdyż nie była stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie wykazała także szczególnych okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że posiada interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany decyzji. Ponadto zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie wpłynęła także w żaden sposób na zasięg oddziaływania inwestycji – bez zmiany pozostała odległość domu mieszkalnego strony od inwestycji, zmiana nie wpłynęła również na gabaryty projektowanej inwestycji, jak i na ograniczenia w ewentualnej przyszłej zabudowie na terenie działki skarżącej. Reasumując, Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, WSA w Poznaniu zaznaczył, że pozostają one bez wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczą maksymalnej obsady inwentarza DJP, w tym związanej z ewentualną kumulacją oddziaływań inwestycji objętej wnioskiem. D. P. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." przez jego niezastosowanie. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczona w skardze kasacyjnej przyczyna wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinuje zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem sprawy jest orzeczenie wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Na podstawie tego przepisu decyzja może być m. in. zmieniona przez organ, który ją wydał. Wynika z niego także, że weryfikacja decyzji może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie decyzja, której skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zmienia jeden istotny element decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Przy czym istnieje ścisły związek pomiędzy decyzją zmienianą i decyzją zmieniającą i na tę kwestię słusznie zwrócił uwagę WSA w Poznaniu. Otóż prawo przyznane decyzją zmieniającą z 11 maja 2017 r. do usytuowania planowanej przebudowy i rozbudowy budynku inwentarskiego w granicy z działką sąsiednią, może zostać zrealizowane wyłącznie poprzez łączne odczytanie obydwu tych decyzji, tj. ustalającej warunki zabudowy i drugiej - zmieniającej konkretne postanowienie tej pierwszej. Decyzja z 11 maja 2017r. na etapie jej wykonywania staje się bezprzedmiotowa bez podstawowego uprawnienia, jakim jest zgoda na proponowaną realizację, wyrażona w zmienianej decyzji Burmistrza z 27 marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku inwentarskiego – bukaciarni. Uprawnienie do realizacji tego przedsięwzięcia nastąpiło poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio warunków zabudowy – art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w sprawie o sygn. akt II OSK 2301/20, dotyczącej postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 27 marca 2017 r., decyzja ta oraz decyzja ustalająca warunki zabudowy, stanowiły podstawę wydania przez Starostę K. decyzji z 29 czerwca 2017 r. nr 440/2017 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku bukaciarni na działce nr [...] w miejscowości S. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje w materialnym związku z niniejszą sprawą, mającą za przedmiot postępowanie nieważnościowe odnoszące się do decyzji zmieniającej. Zasadnie WSA w Poznaniu stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie IV SA/Po 1108/19 (skarga w sprawie nieważności decyzji o warunkach zabudowy) determinuje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie IV SA/Po 1109/19. Dopiero jednak prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie legitymacji skarżącej do wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, zadecyduje o możliwości ewentualnego otwarcia merytorycznego postępowania w tym zakresie. Takim zaś rozstrzygnięciem jest wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2301/20 oraz wskazania prawne w nim sformułowane. Otóż w wyroku tym NSA uznał, że oddziaływanie na działkę skarżącej w celu ustalenia jej interesu prawnego winno uwzględniać łączne oddziaływanie przedmiotowej bukaciarni oraz tego samego rodzaju przedsięwzięć usytuowanych na działce sąsiedniej nr [...]. Dopiero takie oddziaływanie zadecyduje, czy działka skarżącej jest na nie narażona – w konsekwencji, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu głównym (dotyczącym nieważności warunków zabudowy). Stanowisko przyjęte w przytoczonym wyroku otwiera możliwość postępowania merytorycznego, które może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy ze skutkiem ex tunc, czyli z datą jej wydania. Taki ewentualny skutek (na tym etapie jedynie ewentualność) spowoduje, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego – stanie się bezprzedmiotowa, nieprzydatna z punktu widzenia inwestora. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podkreśla związanie decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. z decyzją zmienianą. Wobec występowania związku między obydwoma postępowaniami nadzwyczajnymi – jednego odnoszącego się do decyzji o warunkach zabudowy i drugiego do decyzji zmieniającej, zasadne było uwzględnienie skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że z uwagi na zasadność podstawy kasacyjnej, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. NSA uznał też, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec tego NSA, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję SKO z 23 września 2019 r. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.