II OSK 2294/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 46/23 w sprawie ze skargi P.[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 46/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił skargę P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie (strona, skarżąca) i uchylił postanowienie nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd w punkcie drugim wyroku zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie wskazują merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Niemniej wynika on z zadań i obowiązków przekazanych zarządcy drogi określonych w ustawie o drogach publicznych. Według Sądu pierwszej instancji organ nie mógł poprzestać na powołaniu się na treść przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, własne doświadczenie i wyłącznie potencjalne zagrożenie spowodowane przewróceniem się masztu, bez przedstawienia przekonującej argumentacji w tym zakresie, a więc z powołaniem się w szczególności na konkretne przypadki świadczące o słuszności zajętego stanowiska. W konsekwencji organ nie mógł ograniczyć się do rozważań - nawet logicznych - bez podania konkretów. Organ winien odnieść się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia działki względem przebiegu projektowanej drogi łącznikowej (realizowanej w ramach budowy S1 i ul. U.) w terenie, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się budowli. Powołanie się tylko na obowiązek czuwania nad bezpieczeństwem użytkowników drogi było niewystarczające. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło wnikliwej i szczegółowej analizy możliwości i przeszkód do lokalizacji tej konkretnej inwestycji. Organ skupił się wyłącznie na wysokości obiektu oraz potencjalnych zagrożeniach jakie może powodować przewrócenie konstrukcji na drogę łącznikową, a więc nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm. "u.d.p."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego w związku z brakiem podstaw do akceptacji stanowiska organu o konieczności oddalenia posadowienia stacji bazowej na postulowaną odległość od krawędzi jezdni odpowiadającą wysokości planowanej konstrukcji z uwagi na występowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej - przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego w przypadku wystąpienia anomalii pogodowych, a także poprzez przyjęcie, że organ winien wykazać fakt rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się obiektu, w sytuacji, gdy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozostawia ocenie organu czy przy danym zamierzeniu inwestycyjnym zachowane zostaną zasady bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, określając jedynie standardy minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi, zaś uznanie czy odległość minimalna jest wystarczająca pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi, a argumentacja przedstawiona w treści decyzji uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ; - art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpoznanie sprawy przez organ nastąpiło bez ustalenia odniesienia się nie tylko do specjalistycznych opracowań dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia anomalii pogodowych na obszarze, na którym zlokalizowana ma być planowana inwestycja, ale także przede wszystkim powinno się odnosić do właściwości obiektu budowlanego, potwierdzonej stateczności jego konstrukcji wynikających z przyjętych zasad jego projektowania, budowy i zgody na jego użytkowanie, jak też z zobiektywizowanych warunków jego normalnej eksploatacji, w sytuacji, gdy organ przedstawił powody, dla których odmówił uzgodnienia decyzji, akcentując, że najważniejszym czynnikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony drogi przed potencjalnymi zdarzeniami związanymi z eksploatacją stacji bazowej, bez względu na uwarunkowania techniczne obiektu organ ma obowiązek ochraniać drogę i jej użytkowników, a zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o potencjalną możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z anomaliami pogodowymi, która może oddziaływać na drogę jest wypełnieniem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym nie doszło do naruszenia przez organ ww. przepisów procesowych. W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na terenie zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej S1 w miejscowości D. G.. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wskazana w załączniku graficznym nr 1 do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowana jest w głębi działki nr [...] obręb U. w rejonie granicy z działką [...] obręb U. w odległości ok. 20 metrów do zaprojektowanego pasa drogowego drogi łącznikowej [...] – zapewniającej połączenie istniejących dróg (realizowanej w ramach budowy drogi ekspresowej S1) oraz w odległości ok. 80 m od ul. U.. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie miało być realizowane w odniesieniu do drogi ekspresowej. Zgodnie z art. 43 ust. 1 Lp. 2 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach ekspresowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast w terenie zabudowy co najmniej 20 m. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1557/22, że "(...) zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (wyroki NSA z: 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19, 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2081/19)." Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że występujące obecnie nagłe zdarzenia klimatyczne i anomalie pogodowe uzasadniają stanowisko co do zastosowanej reguły minimalnej odległości obiektu co najmniej równej jego wysokości. Uzgodnienie zarządcy drogi ma charakter uznaniowy, o ile zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1376/18). Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży antenowej 56 m. Z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu (katastrofa budowlana) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na ww. drodze. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości nie mniejszej niż zakładana wysokość masztu, a optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej. Słusznie wskazał organ administracji w skardze kasacyjnej, że w zaskarżonym postanowieniu omówił sytuacje jakie zagrażają wieżom telefonii komórkowej i przytoczył możliwe ryzyka związane z usytuowaniem wieży w odległości mniejszej niż 56 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.