II OSK 2275/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A." z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2791/19 w sprawie ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A." z siedzibą w S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2791/19 oddalił skargę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A. z siedzibą w S. (dalej również "Spółka") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej KGSG) z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją KGSG utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej z T. z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie nałożenia na Spółkę, jako przewoźnika, administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 12.885,60 zł za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze na ww. decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że obywatel Republiki B. – R. K. nie przynależał do kategorii osób określonych w art. 6 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. U. L 77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1), a ponadto w trakcie kontroli granicznej w dniu [...] marca 2019 r. nie posiadał ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Termin ważności wizy znajdującej się w zwykłym paszporcie cudzoziemca rozpoczynał się dopiero w dniu [...] marca 2019 r. Cudzoziemiec nie posiadał innych niż okazane do kontroli dokumentów, z których można byłoby wywodzić prawo wjazdu na terytorium RP. Powołane przepisy, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości statuują po stronie przewoźnika obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków, by zapewnić to, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, pod rygorem nałożenia kary administracyjnej w przypadku przywiezienia do granicy cudzoziemca, który nie spełnia powyższych warunków. Co istotne, nie chodzi tu o sprawdzenie czy pasażer posiada jakikolwiek paszport czy wizę, ale czy są to dokumenty, które będą go uprawniały do wjazdu na terytorium RP w dniu, w którym przewoźnik stawi się na granicy. Ryzyko nieznajomości przepisów obowiązujących w tym zakresie obciąża przewoźnika. To, czy zatrudni on osobę, która taką wiedzę posiada, czy też przeszkoli swoich pracowników - pozostaje wyłącznie sprawą wewnętrznej organizacji pracy przedsiębiorstwa. To na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to on obciążony jest skutkami dokonanego przez siebie doboru pracowników. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo NSA. W ocenie Sądu w interesie przewoźnika winno być organizowanie pracy personelu obsługującego kurs w taki sposób, aby osoby świadczące usługi na rzecz przewoźnika wykonywały swoje obowiązki rzetelnie i w sposób dokładny. Czynnością, która umożliwia stwierdzenie - jak w rozpatrywanej sprawie - czy pasażer posiada dokumenty, które będą go uprawniały w dacie wjazdu do przekroczenia granicy jest dokładny wgląd w te dokumenty. Zachowanie przewoźnika musi charakteryzować się wysokim stopniem staranności, który jest jednak współmierny do zakresu kontroli, wynikającego z art. 459 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.; dalej uoc). Jeżeli zatem analiza treści dokumentu wskazuje, że nie uprawnia on do przekroczenia granicy, przewoźnik, bądź działająca w jego imieniu osoba powinna to stwierdzić. Przewoźnik, jak również działające w jego imieniu osoby predestynowane w ramach wewnętrznego podziału czynności jego przedsiębiorstwa do przeprowadzania czynności kontrolnych, obowiązani są wykonać ten obowiązek ze szczególną starannością, znamionującą profesjonalistę. Przewoźnik winien każdorazowo rzetelnie sprawdzić dokumenty posiadane przez pasażerów i na podstawie poznania ich treści samodzielnie dokonać oceny, czy będą one stanowiły w dniu przekraczania granicy źródło uprawnień wjazdowych. Instrumentem prawnym przysługującym przewoźnikowi jest odmowa zawarcia z cudzoziemcem umowy przewozu do granicy i uniemożliwienie cudzoziemcowi wejścia na pokład autobusu. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie tej nie doszło więc do naruszenia art. 462 ust. 1 uoc. W świetle 459 ust. 1 uoc, treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium RP oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wykładnia art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 i 2 uoc dokonana przez organ, w ocenie Sądu, nie jest błędna. Postępowanie przewoźnika, w świetle regulacji zawartej w art. 459 ust. 1 i 2 uoc, powinno charakteryzować się wysokim stopniem staranności. W niniejszej sprawie analiza treści dokumentów pasażera nie potwierdziła ich ważności, czego przewoźnik (pracownik, za którego zaniechanie przewoźnik odpowiada) prawidłowo nie sprawdził. Przywiezienie do granicy cudzoziemca nie posiadającego wymaganej wizy musiało skutkować sankcją określoną w art. 462 ust. 1 i 2 uoc, tj. nałożeniem na przewoźnika kary administracyjnej. Sankcja ta jest obligatoryjna, gdyż organ dysponuje uznaniowością wyłącznie przy określeniu wymiaru kary, co wynika wprost z treści powyższego przepisu. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w art. 462 ust. 1 uoc ("nakłada się karę administracyjną"), podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia było obligatoryjne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego: a) art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 uoc poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do ich niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie; b) art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w efekcie jego niezastosowanie w sytuacji, w której Sąd powinien to uczynić. Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o skierowanie przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego, czy art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. oraz art. 4 ust. 1 Dyrektywy Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia ww. art. 26 Konwencji, sprzeciwiają się przepisowi prawa krajowego państwa członkowskiego, który nakłada na przedsiębiorstwa transportu autokarowego świadczące regularne usługi w przewozach międzynarodowych obowiązek sprawdzania dokumentów swoich pasażerów, w sposób, który dubluje kontrolę prowadzoną przez służby graniczne, a nadto pozwala nałożyć karę pieniężną wobec takiego przedsiębiorstwa w sposób automatyczny, nawet w jednostkowym przypadku braku wykrycia, że cudzoziemiec będący pasażerem został przywieziony do granicy RP bez wymaganego do wjazdu dokumentu oraz umożliwia brak nałożenia kary tylko w przypadku uznania, że przywieziony cudzoziemiec posiadał podrobiony lub przerobiony dokument uprawniający do wjazdu. W konsekwencji tego wniosku skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zawieszenie postępowania w trybie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGSG wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka stosowania art. 459 i art. 462 uoc była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budziła wątpliwości co do ich zgodności z prawem europejskim. Przeciwnie, jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 80/16 (LEX nr 2292193), powyższe przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. W wyroku tym wskazano, ze zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia. Dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży. Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). Obowiązek państw członkowskich przyjęcia wszelkich środków, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii w celu zapewniania prawu unijnemu pełnej skuteczności wynika z art. 291 TFUE. Ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy 2001/51/WE, która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 462 uoc odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego. Podzielając w pełni przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do przedstawiania TSUE pytania prejudycjalnego, a w konsekwencji – również do zawieszania postępowania w niniejszej sprawie. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić trzeba, że nie są one zasadne. Stosownie do art. 459 ust. 1 uoc, przewoźnik, który drogą powietrzną lub morską zamierza przywieźć cudzoziemca do granicy, podejmuje wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, żeby cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny ważny dokument uprawniający go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, zezwolenie na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane. Wedle ust. 2 tego artykułu, obowiązek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyjątkiem ruchu przygranicznego. Przepis art. 462 ust. 1 uoc stanowi, że na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro. W orzecznictwie NSA trafnie podkreślano, że obowiązek przewoźnika określony w art. 459 i nast. uoc związany jest z podejmowaniem wszelkich środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec zamierzający wjechać na teren Rzeczypospolitej Polskiej miał ważny dokument podróży uprawniający go do przekroczenia granicy, wymaganą wizę lub inny dokument uprawniający go do wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok NSA z 13.03.2018 r., II OSK 2198/17, LEX nr 2474875). Treścią tego obowiązku jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 459 i art. 462 uoc nie zostali objęci wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, tylko ci z nich, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług (wyżej przywoływany wyrok NSA z 17.02.2017 r., II OSK 80/16). Podzielając w pełni powyższe stanowiska stwierdzić trzeba, że – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 uoc i właściwie te przepisy zastosował. Zauważyć przy tym wypada, że art. 462 ust. 1 uoc nakłada na organ obowiązek nałożenia kary administracyjnej w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, co sprawia, że nawet jednostkowy przypadek braku wykrycia, że cudzoziemiec będący pasażerem został przywieziony do granicy RP bez wymaganego do wjazdu dokumentu powoduje obowiązek nałożenia kary administracyjnej. Zaznaczyć też wypada, że wymierzona Spółce kara administracyjna została wymierzona w dolnej granicy jej wysokości przewidzianej przez ustawodawcę. Zarzut naruszenia art. 459 ust. 1 i 2 oraz art. 462 ust. 1 uoc nie ma więc usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc, przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie. W rozpatrywanej sprawie cudzoziemiec posiadał dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że termin ważności jego wizy rozpoczynał się w dniu [...] marca 2019 r., a zamierzał przekroczyć granicę w dniu [...] marca 2019 r. Wystarczyło zatem zachowanie zwykłej staranności, by stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy. W tej sytuacji przesłanka z art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc nie była spełniona. Nie było więc podstaw do zastosowania tego przepisu, a jego wykładnia była prawidłowa. Zarzut naruszenia art. 462 ust. 3 pkt 2 uoc jest zatem chybiony. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.