II OSK 2245/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2160/19 w sprawie ze skargi M.N., I.K. i W.O. na zarządzenie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2019 r. nr 896/2019 w przedmiocie wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz D.N., I.K. i W.O. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2160/19, po rozpoznaniu skargi M.N., I.K. i W.O. (dalej skarżący), stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 896/2019 28 maja 2019 r. w przedmiocie zmian w gminnej ewidencji zabytków m.st. Warszawy, w części dotyczącej ujęcia w tejże ewidencji budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., dalej uozoz) w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Sąd Wojewódzki uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie ujęcie obiektu w ewidencji nastąpiło w procedurze uniemożliwiającej właścicielowi czynny udział i kwestionowanie wartości zabytkowych nieruchomości co narusza art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odstąpiono przy tym od merytorycznej oceny walorów zabytkowych budynku, ponieważ ww. wada proceduralna ma charakter pierwotny i dyskwalifikujący czynność organu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej usg), mające wpływ na wynik sprawy, co polegało na niewłaściwym uwzględnieniu skargi i stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w zaskarżonej części przy błędnym uznaniu, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 12/18) prowadzi do konieczności uwzględnienia skargi, podczas gdy wskazany wyrok nie prowadzi do zmiany w zakresie stosowania prawa, w następstwie czego Sąd I instancji niewłaściwie uchylił się od dokonania oceny zaskarżonego zarządzenia w odpowiedniej części pod względem merytorycznym, to jest pod kątem naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 uozoz, 2) przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwą wykładnię art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędną odmowę zastosowania art. 22 ust. 4 i ust.5 pkt 3 uozoz, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.N. (następca prawny M.N.), I.K. i W.O. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podkreślając, że brak transparentności procedury wpisu do ewidencji stanowi rażące naruszenie ich praw podmiotowych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 4.3. Na wstępie należy uporządkować kwestię charakteru prawnego zaskarżonego aktu. Sąd I instancji przyjął, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków (GEZ) następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy (art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa). Jednakże, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność ta stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (m.in. wyroki NSA z: 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 3029/18, 12 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1621/24, 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1166/21, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1952/22). Błędne zakwalifikowanie formy działania organu przez WSA nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem skutek stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia (art. 147 § 1 Ppsa) jest w tym przypadku tożsamy ze skutkiem stwierdzenia bezskuteczności czynności (art. 146 § 1 Ppsa). 4.4. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena dopuszczalności ingerencji państwa w sferę władztwa właścicielskiego bez zapewnienia jednostce procedury ochronnej. Należy przyjąć jako wartość podstawową, że prawo własności stanowi fundament stabilności gospodarczej i racjonalnej alokacji zasobów. Każde jego ograniczenie, w tym nałożenie rygorów konserwatorskich, musi wynikać z przejrzystego procesu ważenia interesów, w którym racjonalny właściciel ma możliwość weryfikacji przesłanek faktycznych działania administracji. Czym innym jest bowiem ustawowa ochrona dziedzictwa kulturowego, a czymś diametralnie odmiennym jest nakładanie dotkliwych ciężarów publicznoprawnych w trybie arbitralnym, pozbawiającym stronę możliwości przedstawienia kontrargumentów czy wniosków dowodowych. Wykluczenie właściciela z procesu kwalifikowania obiektu do ewidencji zabytków prowadzi do nieprzewidywalności obrotu i nieuzasadnionego zamrożenia potencjału nieruchomości. Ujęcie w GEZ wymusza na właścicielu internalizację kosztów ochrony zabytku, co bezpośrednio rzutuje na rentowność nieruchomości i jej wartość rynkową. 4.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. P 12/18 usunął z porządku prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Trybunał jednoznacznie przesądził, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu nie jest niezbędne dla osiągnięcia celów publicznych i narusza zasadę proporcjonalności. Argumentacja organu o wyłącznie prospektywnym charakterze tego wyroku jest bezzasadna. Skutek wsteczny (ex tunc) orzeczenia TK jest konieczny dla przywrócenia konstytucyjnych standardów w sprawach, w których jednostka została pozbawiona prawa do sądu i obrony swoich racji majątkowych. 4.6. Chybiony jest zatem zarzut dotyczący uchylenia się przez Sąd I instancji od merytorycznej oceny walorów budynku. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności, a nie zastępuje organów w ustalaniu faktów. Skoro procedura, w której dokonano wpisu, została uznana za niekonstytucyjną, to czynność ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, która uniemożliwia jej utrzymanie w obrocie (por. m.in. wyroki NSA z: 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2272/23, 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22, 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 94/22). Dopiero w nowym, transparentnym postępowaniu, z zapewnieniem skarżącym czynnego udziału, organ będzie mógł rzetelnie wykazać, czy budynek przy ul. [...] rzeczywiście posiada cechy wymienione w art. 3 pkt 1 uozoz, uzasadniające ograniczenie prawa własności. 4.7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o jej oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.