II OSK 2239/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2365/20 w sprawie ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., nr KOC/2015/Ar/20 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2365/20, oddalił skargę M. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., nr KOC/2015/Ar/20, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dna 27 marca 2020 r., nr 109/2020, wydaną w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmawiającą ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy dla terenu oznaczonego literami A-B-C-D-A na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolno stojącego, na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. w W.. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli M.S. i T. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów "postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, "które miało istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), poprzez błędne uznanie, że w danej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości nr [...] przy ul. [...] [...], tj. w ocenie WSA w Warszawie konieczne było wyrażenie zgody w poprzednio obowiązującym Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy [...] z dnia [...]. - Dz.Urz. Woj. Warszawskiego nr [...], poz. [...]) na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co zdaniem Sądu stanowiło przeszkodę w wydaniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zgoda taka w ogóle nie powinna być przez organ wymagana wobec oczywistego, lecz nieustalonego zarówno przez organy jak i przez Sąd faktu (co stanowi zarzut natury procesowej w dalszej części skargi kasacyjnej), że skarżący nabyli nieruchomość zabudowaną legalnie, obejmując w ramach prawa własności nieruchomości gruntowej również własność budynku jednorodzinnego posadowionego na tej nieruchomości; w ramach nabytych praw umową sprzedaży, skarżący uzyskali m.in. prawo do zamieszkania w budynku jednorodzinnym, wraz z prawem parkowania i dojazdu do niego; stanowisko WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku w istocie pozbawiło skarżących nie tylko prawa skorzystania z zasady wolności zabudowy (rozbudowy, przebudowy etc.) ale pozbawiło korzystania z praw nabytych wraz z prawem własności nieruchomości, prawem zabudowy (rozbudowy), prawem korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oraz prawem zamieszkania; wyrok WSA w Warszawie ma w pewnym sensie charakter quasi wywłaszczający z praw przynależnych skarżącym a wynikających z nabycia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; WSA w Warszawie w wadliwym rozstrzygnięciu dał prymat danym z rejestru gruntów dokonanych nie w drodze ustawowej lecz w wyniku czynności w istocie o charakterze materialnotechnicznym, których treść na przestrzeni lat ulegała zmianom bez woli i wiedzy właścicieli nieruchomości, zaś całkowicie zbagatelizował konstytucyjnie chronione prawo własności oraz inne prawa subsydiarne ściśle z tym prawem powiązane i również chronione na poziomie konstytucyjnym i ustawowym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przejawiające się w błędnej wykładni art. 54 pkt 2a u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe przyjęcie, że ww. przepisy w niniejszej sprawie wykluczały możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, w tym przewidzenia w jej ramach zarówno miejsc parkingowych jak i dojazdu do zaprojektowanego budynku wobec tego, że część nieruchomości nr [...] jest sklasyfikowana jako las, podczas gdy zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy brane pod uwagę przez organ w sposób właściwy, tj. w wyniku choćby podstawowych (jakichkolwiek) ustaleń faktycznych w kwestii istniejącej na działce nr [...] przedwojennej zabudowy jednorodzinnej, która była poprzez resztę nieruchomości dostępna wewnętrznym dojazdem, powinny skłonić organy, a za nimi WSA w Warszawie, do uznania, że obecna klasyfikacja gruntowa (zresztą ulegająca zmianom na przestrzeni lat bez wiedzy i akceptacji skarżących) części nieruchomości nie może skutkować bezprawnym odjęciem prawa skarżącym do korzystania z nieruchomości tak w zakresie jej zabudowy, dojazdu do budynku, parkowania i normalnego z niej korzystania w ramach praw nabytych na mocy umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie aktu notarialnego zawartego przed notariuszem D. W. z dnia [...] grudnia 1996 r. (Repertorium [...] - dalej: "akt notarialny" lub "umowa sprzedaży"); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez WSA w Warszawie § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, zwane dalej: "rozporządzeniem") w zw. z art. 54 pkt 2a u.p.z.p., tj. nieuwzględnienie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że zasady i warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wyrażane w decyzji o warunkach zabudowy muszą uwzględniać nie tylko fakt budowy budynku ale również miejsce parkingowe oraz dojazd do budynku; błąd Sądu polegał w tym zakresie na pominięciu okoliczności, że przedwojenny budynek jednorodzinny posiadał również możliwość legalnego dojazdu do niego i parkowania na przedmiotowej nieruchomości, zaś Sąd w wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisku wyłączył taką możliwość dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy powołując się na regulacje wymagające zmiany przeznaczenia terenu leśnego na nieleśny; stanowisko WSA w tym zakresie stoi w rażącej sprzeczności z uprawnieniami jakie wynikają z praw do nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinnym przez skarżących na podstawie aktu notarialnego nabycia nieruchomości z 1996 r.; d) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak też art. 140 Kodeksu cywilnego, polegające na pozbawieniu skarżących zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie praw nabytych, w szczególności prawa własności nieruchomości budynkowej, prawa do swobodnego korzystania z nabytej nieruchomości w zgodzie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa potwierdzonego aktem notarialnym z 1996 r.; Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał ograniczenia fundamentalnych praw i wolności jednostki chronionych normami Konstytucyjnymi, Kodeksu cywilnego oraz Prawa budowlanego, podczas gdy takie działanie możliwe jest wyłącznie na podstawie i w granicach regulacji ustawowych; nie istnieją bowiem przepisy, które w demokratycznym państwie prawa mogą skutkować pozbawieniem, a z pewnością znaczącym ograniczeniem, prawa własności, którego emanacją jest prawo do zamieszkania nabytego budynku jednorodzinnego, prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nabytego prawa, wreszcie prawa do swobody zabudowy (rozbudowy, przebudowy) tzw. wolność zabudowy; zmiany w zakresie klasyfikacji gruntowej dokonane na poziomie lokalnego rejestru gruntów nie mogą skutkować odjęciem (znaczącym ograniczeniem) praw podstawowych przynależnych skarżącym na mocy aktu notarialnego z 1996 r. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6 k.p.a., przejawiające się w: a) wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie za prawidłowe powierzchowne ustalenia faktyczne organów obu instancji; właściwa ocena materiału dowodowego powinna skłonić Sąd do uznania, że część działki objęta wnioskiem o wydanie decyzji WZ jest legalnie zabudowana obiektem budowlanym jak również, że z prawa własności nieruchomości skarżącym przysługuje również prawo parkowania i dojazdu do części zabudowanej co jest naturalną konsekwencją normalnego korzystania z nieruchomości; b) wadliwej interpretacji zgromadzonych dowodów, co skutkowało zaakceptowaniem przez Sąd wadliwego i stronniczego uzasadnienia decyzji organu I jak i II instancji, w których całkowicie pominięto np. fakt zabudowy nieruchomości legalnymi pozostałościami budynku mieszkaniowego, co potwierdzają załączone do akt zdjęcia oraz kopia aktu notarialnego zakupu przez skarżących zabudowanej budynkiem mieszkalnym przedmiotowej nieruchomości; c) mylnej i sprzecznej z Konstytucją RP interpretacji istniejącego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazującego na możliwość wydania decyzji WZ w szczególnych sytuacjach, w których część działki ewidencyjnej pozwala na ustalenie warunków zabudowy z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie; właściwe sprawowanie wymiaru sprawiedliwości z uwzględnieniem ochrony praw nabytych, przy wsparciu już istniejącego orzecznictwa wskazującego na konieczność uwzględnienia sytuacji nadzwyczajnych (szczególnych), powinno skłonić WSA w Warszawie do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji. Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na dwa pytania, czy skarżący mogą wywodzić uprawnienie do zabudowy działki nr [...], obręb [...] (poprzednio nr [...], obręb [...]), z faktu, że w 1996 r. nabyli własność ww. zabudowanej nieruchomość oraz czy możliwe było wydanie w niniejszej sprawie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. Na wstępie wskazać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że obecnie złożony przez skarżących wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolno stojącego, jest kolejnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki o nr [...]. Poprzednio skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla tej działki dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną. W zakresie pierwszego wniosku zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1521/15. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżących kasacyjnie, że wobec wcześniejszego istnienia na nieruchomości budynku mieszkalnego uzyskali prawo do zabudowy działki, niezależnie od występujących obecnie uwarunkowań. Na mocy umowy sprzedaży (akt notarialny z dnia [...] grudnia 1996 r., rep. A - [...]) skarżący stali się właścicielami nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu o nr [...] (obecnie nr [...]). Według zawartego w akcie notarialnym opisu - "na nieruchomości znajduje się budynek drewniany, niepodpiwniczony, parterowy, zniszczony w 95 %, wybudowany w 1938 roku, przeznaczony do rozbiórki, o wartości zerowej". Z załączonego przez skarżących do akt administracyjnych "zdjęcia obiektu na nieruchomości" wynika, że pozostały jedynie fragmenty murów budynku. Ww. aktem notarialnym nie przeniesiono na skarżących żadnego prawa związanego z możliwością dalszej zabudowy. Skarżący nie legitymują się także żadnym aktem administracyjnym, z którego można wywodzić uprawnienie do zabudowy ich nieruchomości. Nieuprawnione jest twierdzenie, że stanowisko WSA w Warszawie "w istocie pozbawiło skarżących nie tylko prawa skorzystania z zasady wolności zabudowy (rozbudowy, przebudowy), ale pozbawiło korzystania z praw nabytych wraz z prawem własności nieruchomości, prawem zabudowy (rozbudowy), prawem korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz prawem zamieszkania. Powołanym aktem notarialnym skarżący nabyli jedynie prawo własności zabudowanej nieruchomości, nikt im tego prawa, w tym korzystania z nieruchomości, nie odejmuje. Dalsze zmiany na nieruchomości, jej zabudowa, mogą być dokonane jedynie w przypadku spełnienia określonych warunków przy uwzględnieniu ograniczeń. Nieuprawnione jest zatem także twierdzenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśne w ogólne nie powinna być przez organ, a następnie Sąd, wymagana. Powyższe jest oparte jedynie na przyjętej i forsowanej przez skarżących kasacyjnie tezie, która nie zasługuje na aprobatę, o ochronie praw nabytych z ww. aktu notarialnego. Złożona skarga kasacyjna zasadniczo nie podważa stanowiska organu, ocenionego przez Sąd I instancji, iż przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest fakt niespełnienia warunku określnego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. [część działki inwestycyjnej położona jest na terenie leśnym (użytek Ls)]. Stosownie do ww. przepisu decyzja o warunkach zabudowy może być wydana w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak ustalono w sprawie, nie ulega wątpliwości, że część terenu działki nr [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, albowiem w ewidencji gruntów stanowi użytek gruntu LsV. Zgodą nie był objęty przy sporządzaniu poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Warszawskiego nr [...], poz. [...]), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodą taką nie jest też objęty, albowiem decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 września 2003 r., znak: WŚR.VIII.6112-97/03, w której wyrażono zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne, w tym gruntu leśnego działki nr [...] na teren usług sportu [...], została wydana do planu, który nie został uchwalony. Zgodnie zaś z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Koniecznym warunkiem skuteczności takiej zgody, tj. możliwości użycia gruntu leśnego na cele nieleśne, jest wykorzystanie tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyżej zauważono plan nie został dotychczas uchwalony. Dodatkowo, można również odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1521/15, że nie ma znaczenia fakt, że w niegdyś obowiązującym planie grunt przeznaczony był na cele nieleśne. Plan ten obecnie nie obowiązuje i nie wywołuje już skutków prawnych. Istotne jest natomiast, że według aktualnych danych z ewidencji gruntów działka skarżących jest działką stanowiącą w części las. Określenie klasyfikacji działki [...] jako "las" nastąpiło w sposób skuteczny prawnie. Co wynika także z wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3130/14, którego treść jest znana Składowi orzekającemu z urzędu. Sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 6 kwietnia 1999 r., nr 61/99, "w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów" - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] (W., [...]). W odniesieniu do drugiego zagadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd Wojewódzki, nie neguje możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jeżeli taka jest wola stron wnioskujących o ustalenie warunków zabudowy i takie wyodrębnienie jest możliwe ze względu na wielkość działki, planowaną zabudowę i związaną z nią infrastrukturę. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, takiego wniosku jednak nie złożono, nadto trudno jest uznać, że teren planowany pod inwestycję skarżących można jednoznacznie wyodrębnić, w istocie zawęzić do terenu sklasyfikowanego jako użytek Bp, skoro na terenie sklasyfikowanym jako użytek Ls zaplanowano infrastrukturę parkingową i dojazd do budynku. Skład orzekający w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego powołanych w podstawach kasacyjnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.