II OSK 2233/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 496/20 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 17 lutego 2020 r., nr SKO.4120.189.3.2020.WZ w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 496/20, oddalił skargę C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lutego 2020 r., nr SKO.4120.189.3.2020.WZ, w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9 oraz ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2019 r., znak: PP.67300.24.2019, wydaną w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalającą na rzecz P. [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni na biogaz o mocy elektrycznej do 1,5 MW, na części działki o nr ew. [...], obręb ew. nr [...] - [...], gm. [...]. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył C. S., wnosząc o jego uchylenie i "orzeczenie reformatoryjnie", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. "174 pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy faktyczną podstawą do wydania "zaskarżonego wyroku" stanowił art. 61 ust. 3 ww. ustawy, które to miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., poprzez podzielenie w całości argumentacji i stanowiska organu odwoławczego, podczas gdy uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie odzwierciedlało jej podstawy prawnej podanej w sentencji, 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., polegające na tym, iż w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej Sąd I instancji utrzymał w mocy decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, pomimo faktu, iż organy administracji publicznej niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i wydały decyzje w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 135 p.p.s.a., polegające na braku uchylenia wadliwej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa materialnego w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że organy administracyjne obu instancji nie dokonały odpowiednich ustaleń w zakresie odległości planowanej inwestycji od plantacji sadowniczych (nasadzeń drzew i krzewów owocowych) oraz cieków wodnych do zlewni rzeki [...]. Skarżący w odwołaniu od decyzji, podnosił przed Kolegium, iż odległość sadów od planowanej inwestycji jest wielokrotnie mniejsza niż te podane przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo faktu, iż skarżący podnosił ww. zarzuty w skardze na decyzję Kolegium, Sąd I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej kontroli, co więcej uznał ustalenie organu odwoławczego za prawidłowe i podzielił je jako własne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania uznać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przesłanką zastosowania wymienionego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy i jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1269/19). Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił należycie, jaki wpływ na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy miała okoliczność, że "organy administracyjne obu instancji nie dokonały odpowiednich ustaleń w zakresie odległości planowanej inwestycji od plantacji sadowniczych (nasadzeń drzew i krzewów owocowych) oraz cieków wodnych do zlewni rzeki". Nie przytoczył żadnych przepisów prawa materialnego regulujących ww. kwestie, które mogły zostać naruszone. Natomiast trzeba zauważyć, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone postępowanie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z dnia 4 kwietnia 2019 r., która była wiążąca dla stron postępowania, jak i dla organów administracji publicznej. Kwestie związane z ochroną środowiska, w tym uciążliwości zapachowych, jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, dotyczą postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych i mogły być podniesione w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją, której postanowienia uzyskały walor ostatecznych. Wymagania w tym zakresie zostały sprecyzowane w pkt. 2.2 decyzji i należy uznać je za wystarczające. Planowana inwestycja posadowiona będzie w odległości 0,5 km od najbliższego budynku mieszkalnego, a od zabudowy zagrodowej 0,8 km, natomiast od najbliższego sadu o 0,5 km. Odmienne twierdzenia skarżącego nie znajdują żadnego oparcia w aktach sprawy. Zauważyć należy także, że w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., projekt decyzji został skierowany do uzgodnienia z właściwymi organami administracji geologicznej. Minister Środowiska dokonał uzgodnienia milcząco. Podobnie Marszałek Województwa Wielkopolskiego oraz Starosta [...] (w zakresie wód podziemnych). Starosta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych uzgodnił inwestycję bez zastrzeżeń (postanowienie). Z kolei w zakresie melioracji wodnych Zarząd Zlewni w [...] uzgodnił decyzję milcząco. Powyższe wskazuje zatem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Odnośnie zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa materialnego tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a drugi przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a., poprzez podzielenie w całości argumentacji i stanowiska organu odwoławczego, podczas gdy uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie odzwierciedlało jej podstawy prawnej podanej w sentencji, to uznać należy, że także i one nie mogły zostać uwzględnione. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez autora skargi kasacyjnej, powołanie w osnowie decyzji organu I instancji jedynie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie w jej uzasadnieniu art. 61 ust. 3 wskazanej ustawy, nie stanowi o wadliwości decyzji tego rodzaju, która skutkować powinna uznaniem przez Sąd I instancji, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82 (ONSA 1983 nr 1 poz. 5) wyjaśnił, że "Fakt powołania się organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy". Niezależnie od powyższego, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powinien był powołać art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem przepis ten składa się z punktów od 1-5. Nawet gdy na podstawie art. 61 ust. 3 omawianej ustawy wyłączone było badanie warunków określonych w punktach 1 i 2, to konieczne było zbadanie pozostałych warunków opisanych w punktach od 3-5. Tym samym nie można było podzielić stanowiska co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. W decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20 grudnia 2019 r. wskazane zostały jej podstawy prawne oraz przedstawiono ich uzasadnienie. Fakt, że podstawy prawne zostały wskazane częściowo w osnowie decyzji i częściowo w jej uzasadnieniu, nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Z braku podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, wniosek zgłoszony w tym przedmiocie przez P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. został oddalony.