II OSK 2227/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (cvs) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 826/24 w sprawie ze skargi A. K. i M. C. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2024 r., znak: ZOA-XXI.7721.13.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 826/24, po rozpoznaniu skargi A.K. i M.C. (skarżące) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 5 września 2024 r., znak: ZOA-XXI.7721.13.2024, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rykach (PINB) z 3 lipca 2024 r., znak: NB.5143.4.2024. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżące wnioskiem z 29 kwietnia 2024 r. zwróciły się do PINB o wstrzymanie, na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, prac budowlanych prowadzonych przy przebudowie drogi gminnej o nr [...] - ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżących podczas przebudowy ww. drogi doszło do podniesienia poziomu gruntu w stosunku do ich działek ([...]) nawet o kilkadziesiąt centymetrów, co powoduje utrudnienie wjazdu na ich działki. W ich ocenie takie działania nie mieszczą się w kategorii "przebudowy drogi" i stosownie do postanowień prawa budowlanego wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zachowania stosownej procedury w tym zawiadomienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skarżące wskazały, że nastąpiło podniesienie rzędnych drogi wobec sąsiednich działek, co wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej oraz decyzji o lokalizacji zjazdu, gdzie mówi się o maksymalnie 8 % nachylenia zjazdu. PINB 26 czerwca 2024 r. przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że Gmina [...] realizuje roboty budowlane związane z przebudową drogi gminnej nr [...] - ul. [...] w [...] na podstawie zgłoszenia z 28 kwietnia 2023 r., dokonanego 10 maja 2023 r. w Starostwie Powiatowym w Rykach. Starosta Rycki nie zgłosił sprzeciwu do ww. zgłoszenia. Zakres robót obejmuje m.in. jezdnię, chodniki, zjazdy do posesji, bez budowy kanału technologicznego. Zjazdy znajdują się w miejscu zjazdów istniejących, o lokalizacji według planu sytuacyjnego stanowiącego załącznik do zgłoszenia. Według ww. planu sytuacyjnego nie projektuje się zjazdów m.in. do działek o nr ewid. [...] i [...]. Roboty budowlane są na etapie wykonywania krawężników od strony południowej drogi oraz chodnika, krawężników i zjazdów od strony północnej. Organ I instancji stwierdził, że ww. roboty budowlane realizowane są zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Mając na uwadze powyższe PINB uznał, iż brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, w związku z czym, postanowieniem z 3 lipca 2024 r., w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywanych robót budowlanych przy przebudowie drogi gminnej o nr [...] - ul. [...] w [...]. WINB powołanym na wstępie postanowieniem z 5 września 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem Prawa budowlanego uregulowane są w rozdziale 5b Pr.bud. Wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48 oraz art. 50-51 Pr.bud. następuje z urzędu z uwagi na treść art. 53a ust. 1 ustawy, choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej (z wyjątkiem art. 53a ust. 2 Pr.bud.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. WINB wskazał również, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Skargę na powyższe postanowienie WINB z 5 września 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyły skarżące, zarzucając naruszenie: art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6-7, art. 29 ust. 3, art. 3 pkt 7, art. 48 - 53a Pr.bud. Skarżące podniosły, że organy wydające "decyzje o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego" nie wykonały żadnych czynności sprawdzających - nawet zwykłego porównania rzędnych na mapach drogi - czy oraz o ile się różnią. Czynności te według nich nie stanowiłby dla organów, które nie tylko dysponują wskazanymi dokumentami ale również pracownikami mającymi stosowną wiedzę, jakiś szczególnych trudności. W żadnej części, ani "decyzja organu pierwszej instancji, ani drugiej instancji", nie odnosi się do zasygnalizowanych nieprawidłowości. Skarżące zwróciły uwagę, że odnośnie możliwości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu, w postanowieniu jest zawarte jedynie jedno zdanie "w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu". W ocenie skarżących takie stwierdzenie powinno nastąpić dopiero po dokonaniu jakiś czynności sprawdzających. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę, wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do interpretacji art. 53a ust. 1 Pr.bud. występują rozbieżności. Zauważa się, że skoro postępowanie wszczyna się z urzędu, to wniosek podmiotu, który chociażby powoływał się na własny interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej podstawy do wszczęcia postępowania. Formułowany jest także wniosek przeciwny, a mianowicie, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 Pr.bud. należy dojść do wniosku, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Sąd I instancji stwierdził, że podziela drugi z wymienionych poglądów. Podniósł także, że art. 53a ust. 1 Pr.bud. niewątpliwie nakłada na organ, każdorazowo obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu, gdy zaistnieją podstawy do jego prowadzenia. Prawidłowa wykładnia omawianego przepisu nie może pominąć tego aspektu postępowań wszczynanych z urzędu. Jeżeli bowiem w danej sytuacji zasadne jest wszczęcie postępowanie, to ustawodawca nie tylko uniezależnił możliwości wszczęcia postępowania od podania (wniosku) uprawnionego podmiotu, lecz także nie pozostawił organowi swobody w zakresie tego, czy postępowanie zostanie zainicjowane, skoro w ustawie posłużył się kategorycznym stwierdzeniem - "postępowanie wszczyna się z urzędu". Przepisy prawa nie zwalniają organów nadzoru budowlanego od obowiązku skutecznego nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego. Art. 53a ust. 1 Pr.bud. nie może sankcjonować bierności organu, nie może być wykorzystywany w sposób instrumentalny do uniknięcia przez organ wszczęcia postępowania, gdy z okoliczności sprawy wynika konieczność zweryfikowania prawidłowości rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Sąd wojewódzki zauważył, że skarżące w piśmie z 29 kwietnia 2024 r. wskazały na szereg uchybień, które wystąpiły w związku z realizacją przebudowy drogi gminnej. Podniosły że doszło do podniesienia poziomu gruntu w stosunku do ich działki o kilkadziesiąt centymetrów. Wskazały, że obecnie z tego powodu nie jest możliwe wjechanie na ich nieruchomość jakimkolwiek sprzętem. Zwróciły uwagę, że podniesienie rzędnych drogi wobec sąsiednich działek wynika z wyrysu mapy ewidencyjnej oraz z decyzji o lokalizacji zjazdu, gdzie mówi się o maksymalnie 8 % nachylenia zjazdu. Żadna z tych okoliczności nie została zweryfikowana przez organy. Co prawda organ I instancji przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z przebudową drogi. W żaden sposób jednak nie skontrolował nieprawidłowości, na które wskazywały skarżące. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do istoty problemu, poprzestając na analizie normatywnej art. 53a ust. 1 Pr.bud., pomijając okoliczności sprawy. Oparcie stanowiska przez organ drugiej instancji wyłącznie na językowej wykładni art. 53a ust. 1 Pr.bud. jest nie do zaakceptowania w sytuacji, gdy stanowi ono podstawę do zaniechania wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu I instancji, takie postępowanie organów doprowadziło do naruszenia: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Organ drugiej instancji naruszył także art. 136 k.p.a., gdyż uchylił się od ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji będzie zobowiązany prawidłowo poczynić ustalenia faktyczne w sprawie, w tym ponownie przeprowadzić czynności kontrolne w trybie art. 81a, art. 81c i art. 84a Pr.bud. Niezbędne jest bowiem ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w zakresie robót budowlanych, w tym tych, których dotyczy pismo skarżących inicjujące postępowanie kontrolne. Dopiero na tej podstawie organ oceni, czy są podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - art. 61a § 1 k.p.a., czy też należy je przeprowadzić z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53a Pr.bud., w zakresie w jakim zostało uchylone postanowienie WINB z 5 września 2024 r., w sytuacji w której należało skarżone postanowienie utrzymać w mocy, oddalając złożoną przez skarżących skargę do Sądu I instancji, "bowiem z przepisu prawa materialnego brak było podstaw do wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie", która objęta jest przesłanką opisaną w treści powołanego art. 53a Pr.bud.; 2) prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie WINB z 5 września 2024 r. i przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego błędnie odmówił wszczęcia postępowania bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie, w sytuacji gdy w wyniku nowelizacji przepisów Pr.bud. w sprawach z zakresu samowoli budowlanej i w sprawie z zakresu prawidłowości realizowania procesu budowlanego, postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu; 3) "naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy" tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 53a Pr.bud. oraz "na podstawie art. 61" k.p.a., "poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie" WINB z 5 września 2024 r. "i przyjęcie, że w zakresie opisanym w skardze, można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjne biorąc za podstawę przepis prawa formalnego, kodeksu postępowania administracyjnego, który w ocenie skarżącego kasacyjnie jest przepisem ogólnym, w stosunku do art. 53a (rozwiązania lex specialis - przyjętego przez ustawodawcę) a w związku z tym nie ma zastosowania". Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, rozpatrzenie skargi na posiedzeniu niejawnym, zawieszenie rozpoznania sprawy do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie 7 sędziów, uchwały wyjaśniającej treść przepisów, w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II OPS 2/25. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnioną pismem procesowym z 7 maja 2026 r., skarżące wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o nieobciążanie ich kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Na wstępie wskazać należy, że wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, zbędnym było rozpoznawanie wniosku skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał zarzuty oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. i art. 53a Pr.bud. Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Problematyka możliwości wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego, na tle wykładni art. 53a i art. 72a Pr.bud., tj. na wniosek czy wyłącznie z urzędu, była przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości i rozbieżności w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Ma ona kardynalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązek uwzględnienia treści ww. uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W tym miejscy wypada dodać, że Skład orzekający nie znalazł podstaw do zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, po pierwsze, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny; postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu, po drugie, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny motywując swoje stanowisko podniósł, że z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Wyraźnie w nich wszak wskazano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie ww. przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można z góry zakładać, że działania organu administracji publicznej w ramach nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy albo stwierdzenia naruszeń w związku z utrzymaniem obiektów budowlanych, nie doprowadzą robót budowlanych lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś istniejące rozwiązania prawne, których zadaniem jest ochrona jednostki przed arbitralnym działaniem organu, pomimo podjętych czynności okażą się nieskuteczne. Wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści. Obowiązek ten wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Pr.bud.), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może również wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Istnieje też możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej uchwale zawarł także spostrzeżenie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle powyższej uchwały nie budzi wątpliwości, że stanowisko Sądu I instancji nie mogło się ostać. O ile Sąd prawidłowo stwierdził, że w sytuacji, gdy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania uregulowanego w rozdziale 5b Pr.bud., organ prowadzi je z urzędu, to nie można zgodzić się z przyjętą optyką, że działanie organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie było wadliwe w stopniu, który uzasadniałby uchylenie wydanych przez nie aktów. Przypomnieć należy, że Sąd wojewódzki uznał, że nie można wydać postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jedynie z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Pr.bud., nie dokonując uprzednio oceny, czy zachodzi podstawa do jego prowadzenia z urzędu. W wytycznych, co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, że organ I instancji będzie zobowiązany prawidłowo poczynić ustalenia faktyczne w sprawie, w tym ponownie przeprowadzić czynności kontrolne w trybie art. 81a, art. 81c i art. 84a Pr.bud. Niezbędne jest bowiem ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w zakresie robót budowlanych, w tym tych, których dotyczy pismo skarżących inicjujące postępowanie kontrolne. Dopiero na tej podstawie organ oceni, czy są podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - art. 61a § 1 k.p.a., czy też należy je przeprowadzić z urzędu. Jak wyżej zauważono, instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie WINB, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, trafnie przyjął, z powołaniem się na art. 53a ust. 1 Pr.bud., że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Skoro art. 61a § 1 k.p.a., nie stwarza podstawy do wydania postanowienia odmownego w sprawach, w których postępowanie wszczyna się z urzędu, to podjęcie tego postanowienia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji było zbędne. Konieczne było zaś poinformowanie skarżących w drodze pisma o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia odmownego nie stanowi jednak takiego uchybienia procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które stwarzałoby podstawę do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie wywołuje pożądany skutek procesowy, w odpowiedzi na wniosek indywidualnego podmiotu o wszczęcie postępowania nadzorczego, w postaci braku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, odpowiadający w istocie celowi pisma informacyjnego. Niewątpliwie, gdy do organu nadzoru budowlanego w sprawach określonych w art. 53a ust. 1 Pr.bud. wpłynie żądanie osoby, z powołaniem się na własny interes prawny, o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Obowiązkiem organu jest właściwa reakcja w formie pisma. Wniosek taki wypływa z powołanej uchwały NSA. W rozpoznawanej sprawie PINB w treści swojego postanowienia zawarł określone stanowisko w zakresie robót związanych z przebudową drogi, choć, w ocenie Sądu I instancji, niewystarczające, z uwagi na nieprawidłowości wskazywane przez skarżące. WINB natomiast odwołał się jedynie do treści art. 53a ust. 1 Pr.bud. Uwzględniając powyższe rozważania, w tym motywy ww. uchwały, nie stanowiło to jednak podstawy do uwzględnienia skargi. Skarżące nie zostały przecież pozbawione ochrony prawnej, może być ona realizowana w pozaprocesowej formie, w ramach procedur określonych przez ustawodawcę wskazanych w przywołanej uchwale NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Na marginesie, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, mając na uwadze kwestie podnoszone przez skarżące, mógłby ponownie zweryfikować swoje stanowisko, co do zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu z punktu 2 opisanej wyżej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tej normy niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym uchybił sąd, czego w analizowanej podstawie kasacyjnej zabrakło. Nie jest możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze rozbieżności w wykładni art. 53a ust. 1 Pr.bud., jakie ujawniły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do czasu podjęcia przez NSA ww. uchwały abstrakcyjnej.