II OSK 1793/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 77/25 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.25.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 27 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 77/25, oddalił skargę M.K. (skarżąca) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 19 grudnia 2024 r., znak: ZOA-VI.7721.25.2024, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z 6 listopada 2024 r., znak: NB.051.9.2024, wydane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające, na wniosek skarżącej, wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w miejscowości R., gm. [...], i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53a Pr.bud., w zakresie w jakim utrzymano w mocy postanowienie "Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 06 listopada 2024 r, znak: ZOA-VI.7724.1.2024 w sytuacji w której należało skarżone postanowienie uchylić, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zagwarantowane jest konstytucyjnie, a uchwalony przepis prawa budowlanego tj. art. 53a stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego i gwarancjami konstytucyjnymi"; 2) prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nie uwzględnienie skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r., znak: ZOA-VI.7724.1.2024 i przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania bez podjęcia czynności wyjaśniających w sprawie (bez wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego), co powoduje, że poszkodowany właściciel działki sąsiedniej nie może wnosić w imieniu własnym o ochronę przysługujących praw i w ten sposób narusza jego uprawnienia i gwarancje konstytucyjne"; 3) "prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku art. 61 oraz art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, w dalszej treści zwanej kpa) poprzez nie uwzględnienie skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: ZOA-VI.7724.1.2024 i przyjęcie, że w zakresie opisanym w skardze, nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego biorąc za podstawę przepis prawa formalnego, kodeksu postępowania administracyjnego"; 4) "naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku art. 61 oraz art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, w dalszej treści zwanej kpa) poprzez nie uwzględnienie skargi na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2024 r., znak: ZOA-VI.7724.1.2024 i przyjęcie, że w zakresie opisanym w skardze, nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego biorąc za podstawę przepis prawa formalnego, kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało sytuację prawną, w której nie jest możliwe zbadanie przez organ administracji stanu prawnego budowli oraz nie jest możliwe poddanie kontroli instancyjnej merytorycznej decyzji organu". W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za uwzględnieniem środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Problematyka możliwości wszczynania postępowania przez organy nadzoru budowlanego, na tle wykładni art. 53a i art. 72a Pr.bud., tj. na wniosek czy wyłącznie z urzędu, była przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości i rozbieżności w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Ma ona kardynalne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Obowiązek uwzględnienia treści ww. uchwały wynika z istoty mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, a odstąpienie od tego stanowiska możliwe jest wyłącznie w warunkach przewidzianych w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. W tym miejscy wypada dodać, że Skład orzekający nie znalazł podstaw do zainicjowania postępowania o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, po pierwsze, że z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny; postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu, po drugie, że organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny motywując swoje stanowisko podniósł, że z literalnego brzmienia art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. wynika jednoznacznie, że postępowania administracyjne w sprawach dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz wydania niektórych decyzji związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych wszczyna się z urzędu. Treść obu przepisów jest jasna, a sposób ich zredagowania nie nasuwa wątpliwości co do tego, że postępowania w tych sprawach inicjowane są na zasadzie oficjalności. Wyraźnie w nich wszak wskazano, że postępowania przed organem nadzoru budowlanego wszczyna się z urzędu. Wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie ww. przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie można z góry zakładać, że działania organu administracji publicznej w ramach nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy albo stwierdzenia naruszeń w związku z utrzymaniem obiektów budowlanych, nie doprowadzą robót budowlanych lub obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś istniejące rozwiązania prawne, których zadaniem jest ochrona jednostki przed arbitralnym działaniem organu, pomimo podjętych czynności okażą się nieskuteczne. Wszczęcie postępowania z urzędu jest obowiązkiem organu, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne, z zaistnieniem których prawo materialne przewiduje konieczność wydania decyzji o określonej treści. Obowiązek ten wyraża się również w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Pr.bud.), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może również wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Istnieje też możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej uchwale zawarł także spostrzeżenie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego. Na tym etapie postępowania, w fazie inicjatywnej, nie aktualizują się jeszcze ustawowe kompetencje organu do prowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie do podjęcia czynności wyjaśniających poza formalnymi ramami procedury administracyjnej. Z tego względu wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie poprzedza gromadzenie dowodów, organ nie ustala stanu faktycznego, nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W świetle powyższej uchwały NSA z 8 września 2025 r. nie budzi wątpliwości, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, z zastrzeżeniem, o którym mowa będzie poniżej. Słusznie Sąd stwierdził, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a Pr.bud. (w tym postępowanie naprawcze - art. 50 i 51 Pr.bud.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Oczywiście, gdy do organu nadzoru budowlanego w sprawach określonych w art. 53a ust. 1 Pr.bud. wpłynie żądanie podmiotu, z powołaniem się na własny interes prawny, o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Obowiązany jest do poinformowania danego podmiotu, w drodze pisma o charakterze informującym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku. Jest to właściwa forma reakcji na żądanie jednostki o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. NSA w przywołanej uchwale podkreślił bowiem, że instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności. Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie można wobec tego podzielić podglądu Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżącej - w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia odmownego nie stanowi jednak takiego uchybienia procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, które stwarzałoby podstawę do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie wywołuje pożądany skutek procesowy, w odpowiedzi na wniosek indywidualnego podmiotu o wszczęcie postępowania nadzorczego, w postaci braku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania, odpowiadający w istocie celowi pisma informacyjnego. W rozpoznawanej sprawie PINB w treści swojego postanowienia, jak wskazał Sąd I instancji, zawarł obszerne wywody wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia, w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. WINB natomiast odwołał się jedynie do treści art. 53a ust. 1 Pr.bud. Uwzględniając powyższe rozważania, w tym motywy ww. uchwały, nie stanowiło to jednak podstawy do uwzględnienia skargi. Jeśli skarżąca nie jest usatysfakcjonowana zajętym przez PINB stanowiskiem, to nie została pozbawiona ochrony prawnej, może być ona realizowana w pozaprocesowej formie, w ramach procedur określonych przez ustawodawcę wskazanych w przywołanej uchwale NSA z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podstaw kasacyjnych opartych na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 53a Pr.bud. i art. 61, art. 233 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu z punktu 2 opisanej wyżej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tej normy niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym uchybił sąd, czego w analizowanej podstawie kasacyjnej zabrakło. Nie jest możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.