II OSK 2223/24

Dnia 7 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 168/24 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., nr 1040/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 168/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., nr 1040/2023, którym na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 72/2023, o wstrzymaniu inwestorowi D. sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że skarga D. sp. z o.o. podlega oddaleniu z tego powodu, że nie przysługuje jej przymiot strony. Zaskarżone postanowienie dotyczy tylko uprawnień procesowych M. P., ponieważ to czy termin ten zostanie przywrócony M. P., nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółki. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z 2 września 2014 r., II OZ 819/14). Interes prawny musi być własny, co oznacza, że nie można opierać go na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia NSA z 24 stycznia 2012 r., II GW 13/11; z 25 stycznia 2012 r., II GW 15/11). Interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ma ten podmiot, na którego sferę prawną wpłynie w sposób bezpośredni wynik tego postępowania, nie zaś podmiot, dla którego wynik ten z innych powodów ma znaczenie (postanowienie NSA z 13 czerwca 2012 r., II GZ 196/12). W tej sytuacji skarżąca Spółka nie ma legitymacji do złożenia niniejszej skargi w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Dla złożenia skargi do sądu administracyjnego, skarżący musi mieć zatem interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym istnienie legitymacji procesowej podlega badaniu przez sąd administracyjny i fakt, że dany podmiot nie miał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, i że postępowanie to wszczęto z urzędu, i że nie miał żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie, które w ogóle go nie dotyczyło, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku – ma ten skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu. O tym bowiem, czy wnoszący skargę ma interes prawny, sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., II FSK 1250/05; wyrok NSA z 16 września 2010 r., II OSK 1397/09; oraz T. Woś komentarz do art. 151 teza 6 [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WKP 2016). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła D. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięć organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował Sąd, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji"; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; - art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. przez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącej. Ponieważ strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1040/2023, którym WINB odmówił M. P. przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 72/2023. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; por. postanowienie NSA z 27 września 2019 r., II GSK 972/19; wyrok NSA z 31 marca 2022 r., II GSK 41/22). W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia NSA: z 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; z 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1609/11; z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/11; z 15 kwietnia 2010 r., II FSK 126/10; wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/12). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Jak zostało wyżej wskazane, trafnie Sąd I instancji wskazał na brak interesu prawnego D. sp. z o.o. w zaskarżeniu postanowienia WINB nr 1040/2023. Natomiast skarżąca Spółka wniosła zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 72/2023. Jej interesu prawnego dotyczy zatem inne postanowienie WINB nr 1038/2023, którym odmówiono D. sp. z o.o. przywrócenia terminu. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec skarżącej Spółki indywidualnie w związku z jej sytuacją prawną (aktualnie sprawa o sygn. akt II OSK 2117/24). Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej M. P.. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno skarżąca Spółka i M. P. skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB nr 72/2023. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka – jako inwestor – ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec M. P. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Konkludując, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. Nie można podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a oraz pkt 6 p.p.s.a. i odrzucić skargę "zwykłą". Artykuł 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna D. sp. z o.o. podlegała oddaleniu, a przedstawiona powyżej ocena ma przesądzające znaczenie dla niezasadności także pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącą Spółkę. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.