II OSK 2218/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1883/20 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2020 r. nr DON.7100.152.2020.JSK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1883/20, oddalił skargę T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr DON.7100.152.2020.JSK, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2020 r., znak: WINB.WOA.771.27.2019.MB/PZ (wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a.) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (PINB) z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, nakazującej M.T., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), wykonanie, w terminie do 31 marca 2014 r., w kuchni lokalu mieszkalnego nr 22 w budynku przy ul. R. w K. podłączenia odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T.S., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, które to koszty nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie "art. 174 pkt 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że nie było podstaw do uwzględnienia w całości skargi na decyzję GINB, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżąca nie została uznana przez PINB za stronę postępowania i nie została jej doręczona decyzja z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 Pr.bud. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji PINB z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, podczas gdy ww. decyzja rażąco narusza prawo, gdyż skarżąca nie została uznana za stronę postępowania i ww. decyzja nie została jej doręczona, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji PINB z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, podczas gdy ww. decyzja rażąco narusza prawo, gdyż skarżąca nie brała czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed PINB, co stanowiło konsekwencję nieuznania skarżącej za stronę postępowania i co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 66 Pr.bud., poprzez nietrafne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki naruszenia trwałości ostatecznej decyzji PINB z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, podczas gdy ww. decyzja rażąco narusza prawo, gdyż tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nie jest trybem właściwym w stosunku do robót budowlanych związanych z podłączeniem odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej, która to sytuacja winna być weryfikowana przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Pr.bud., co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo iż przepis ten powinien być zastosowany. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca podniosła m.in., że wprawdzie przepisy art. 50 i 51 Pr.bud. jak i przepis art. 66 Pr.bud. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa jednakże pomiędzy nimi jest zasadnicza różnica. Polega ona na tym, że przepisy art. 50 i 51 Pr.bud. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 Pr.bud. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.T. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów sformułowanych w punktach 1-3 skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że autor skargi dopatruje się rażącego naruszenia wymienionych w nich przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów procesowych poprzez ich błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuznania skarżącej za stronę postępowania i w rezultacie pozbawienie jej możliwości brania udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 lutego 2014 r., nr 43/14, nakazującej M.T., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. wykonanie, w terminie do 31 marca 2014 r., w kuchni lokalu mieszkalnego nr 22 w budynku przy ul. R. w K. podłączenia odciągu kuchennego do kratki wentylacyjnej dwudzielnej. W związku z powyższym, należy zauważyć, że niezgodne z prawem wyeliminowanie z postępowania uprawnionych podmiotów stanowi ewentualną przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościom (zob. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Nie można także skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w danym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie, a nie podmiotowi pominiętemu, któremu przysługuje przymiot strony, podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie i o czynnościach w toku postępowania. Pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2756/17). Nie można zatem podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że pozbawienie ją prawa do udziału w postępowaniu zwykłym, stanowi o rażącym naruszeniu przepisów postępowania regulujących zagadnienie "strony postępowania administracyjnego". Przypomnienia wymaga, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. W orzecznictwie wskazuje się na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem takiego naruszenia, które stanowi podstawę wznowieniową) oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie wnioskowano o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 Pr.bud. W orzecznictwie dominujące jest stanowisko, że w postępowaniu toczącym się na podstawie wskazanych przepisów stronami są wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy odpowiadają za właściwe utrzymanie i użytkowanie obiektu. Jednakże w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 667/17, wyrażono pogląd, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie powołanych przepisów, przymiot strony może także przysługiwać innym podmiotom, których interes prawny został naruszony. Już sam fakt, że przyznanie przymiotu strony w omawianym postępowaniu nie jest jednolicie interpretowane w orzeczeniach sądów administracyjnych przemawia za poglądem, że ewentualne pozbawienie innego podmiotu niż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego możliwości udziału w postępowaniu, nie może prowadzić do uznania, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej, to także i ten zarzut nie może prowadzić do jej uwzględnienia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Pr.bud. oraz postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 tej ustawy stanowią odrębne tryby postępowań. Wskazane przepisy zawierają odmienne przesłanki wydawania decyzji i znajdują zastosowanie w odmiennych stanach faktycznych. Przepis art. 66 Pr.bud. znajduje się w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i służy usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków z art. 66 ust. 1 Pr.bud. jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Przepis art. 66 Pr.bud. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08). Natomiast podstawowym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli by ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest wynikiem robót budowlanych wykonanych przez inwestora, to nie ma podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pr.bud. Przepis ten stosuje się więc do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych, w szczególności polegających na przebudowie obiektu budowlanego. Należy zauważyć, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli PINB z dnia 7 lutego 2014 r. wynika, że przebieg przebudowanej instalacji gazowej jest zgodny z projektem. Nadto organ stwierdził, że okap nad kuchenką gazową nie jest podłączony do wentylacji zaś pokój dzienny z aneksem kuchennym posiada kratkę wentylacyjną. Z powyższego wynika zatem, że roboty budowlane zostały wykonane w lokalu zgodnie z zatwierdzonym projektem. Z uwagi zatem na przedmiot sprawy (uciążliwości zapachowe i stwierdzoną prawidłowość wykonanych robót) organ powiatowy słusznie prowadził postępowanie w ramach procedury z art. 66 Pr.bud., a nie art. 50-51 powołanej ustawy. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że uwzględniając przedmiot postępowania zainicjowanego przez skarżącą, a jednocześnie niewątpliwe ustalenie zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem, obrana procedura była w pełni uprawniona. Należy także zauważyć, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową, gdy wadę oparto nie na oczywistym naruszeniu przepisu, lecz na jego wykładni kształtowanej przez orzecznictwo. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo (zob. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2127/22; z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2680/20). Zarówno art. 50 i art. 51 Pr.bud., jak i art. 66 Pr.bud. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica polega między innymi na tym, że art. 50 i art. 51 odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Jak prawidłowo ustalono, z akt sprawy nie wynika, że dokonano odstępstw od projektu budowlanego. Ponadto organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie nawiewu zapachów przenikających do sąsiedniego lokalu w związku z użytkowaniem lokalu, a nie w sprawie robót budowlanych dotyczący przebudowy instalacji gazowej. Skutki ekonomiczne i społeczne w sytuacji "skasowania" z obrotu prawnego rozstrzygnięcia PINB z dnia 20 lutego 2014 r. nie byłyby możliwe do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa, gdyż polegałyby na uznaniu, że w przypadku nawiewu zapachów kuchennych do sąsiedniego mieszkania należy zastosować przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ustawodawca w art. 66 Pr.bud. określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub użytkownikowi, w formie decyzji administracyjnej, doprowadzenie niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, co zostało zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, że decyzja organu powiatowego z dnia 20 lutego 2014 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie orzeczono o oddaleniu wniosku M.T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem brak jest podstaw prawnych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia na rzecz uczestnika postępowania.