II OSK 2211/25

Dnia 19 listopada 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W., E. K., P. P., Z. R. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 641/25 w sprawie ze sprzeciwów T. [...] w O. oraz J. W., E. K., P. P., Z. R. i A. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 marca 2025 r. nr 409.67/B-1/5/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 641/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciwy T. [...] w O., J. W., E. K., P. P., Z. R. i A. A. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Białymstoku z dnia 28 marca 2025 r., nr 409.67/B-1/5/2025, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 lutego 2025 r., znak: ITP.6733.3.2024 (o odmowie na wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w B. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektów przeznaczonych na działalność usługowo-produkcyjną obejmujących budowę: (-) zakładu termicznego przekształcenia odpadów (spalarnię) obejmującego: halę z instalacją do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych medycznych, weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne wraz z wytwarzaniem energii elektrycznej i cieplnej, (-) budynku biurowo-socjalnego służącego pracownikom pracującym przy instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych medycznych, weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne, wraz z zagospodarowaniem i infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] i [...], obręb ewid. nr [...], gmina [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd I instancji, mając na względzie charakter kasatoryjny zaskarżonej decyzji, stwierdził, że decyzja ta została wydana zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie do wskazania przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Chodzi przede wszystkim o przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej "u.g.n.", ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436 ze zm.), zwanej dalej "o.z.e.", oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587). Organ odwoławczy trafnie wskazał, że z przepisów tych wynika, że aby przedsięwzięcie stanowiło inwestycję celu publicznego muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: przedmiot inwestycji powinien się mieścić w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n. oraz inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne. Zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia było zatem ustalenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne należy kwalifikować jako inwestycję celu publicznego. To zaś w sprawie nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, który w przypadku gdy we wniosku nie wskazano, czy jego przedmiotem jest inwestycja celu publicznego, powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania, że przedmiotem jego wniosku jest tego rodzaju inwestycja. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. spalarnie kwalifikują się do inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja należy natomiast do tego typu zakładów, o ile służyć będzie ogółowi zainteresowanych korzystaniem z tych urządzeń, a nie wyłącznie wytwarzającemu odpady, do którego taki obiekt należy. Kwestia ta w niniejszej sprawie wymaga zbadania przez organ I instancji z perspektywy treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a mianowicie, czy planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym. W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy analiza materialnoprawna sprawy determinowała konieczność uzupełnienia postępowania w omawianym zakresie. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, że trudno zaliczyć przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro nie będzie współpracować z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym w obrębie województwa, a charakter planowanej inwestycji jest komercyjny. Trafnie więc organ odwoławczy podzielił zarzuty Spółki, że organ I instancji nie wskazał, w jaki sposób doszedł do takiego przekonania. To zaś spowodowało, że w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiono inwestorowi wykazanie tej okoliczności. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom ze sprzeciwów, nie należało traktować jako przesądzenia o uznaniu przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego, tylko jako nałożenie na organ I instancji obowiązku umożliwienia inwestorowi wykazania tej okoliczności. Sąd zgodził się ze stanowiskiem inwestora podniesionym w odwołaniu, że został on rozstrzygnięciem organu I instancji zaskoczony, bez możliwości odniesienia się do stanowiska i argumentacji tego organu, zresztą której to argumentacji w uzasadnieniu decyzji właściwie zabrakło. W świetle powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty sformułowane w obu sprzeciwach. Skarżący zmierzają w nich do wykazania, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru inwestycji celu publicznego, przy czym swoje stanowiska szczegółowo motywują. Zdaniem Sądu, działania te pozostają nieskuteczne, gdyż skarżący czynią to za ten organ, który powinien analizy takiej dokonać w uzasadnieniu swojej decyzji, ale obowiązku tego nie dochował. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej aby strona mogła zrozumieć powody rozstrzygnięcia oraz ocenić jego legalność i zasadność. Nie można tej funkcji zastąpić późniejszym pismem procesowym czy to w postaci odpowiedzi na skargę, czy też argumentacją podniesioną przez skarżącego (uczestnika postępowania innego niż inwestor) w sprzeciwie. Ma zatem rację organ odwoławczy, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie dając możliwości inwestorowi (nie wzywając go) do wykazania okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, naruszył jego słuszny interes. Wobec powyższego jako całkowicie prawidłowe należy uznać zalecenia organu odwoławczego kierowane do organu I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał inwestora do wykazania, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu co najmniej lokalnym, a następnie ocenić, czy ww. inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Dopiero powyższe ustalenie przesądzi o dalszym kierunku postępowania w sprawie. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwach zarzuty okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie także oceniono zebrany materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. W., E. K., P. P., Z. R. i A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwów poprzez ich uwzględnienie w całości; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne oddalenie sprzeciwów skarżących kasacyjnie oraz utrzymanie w mocy decyzji II instancji, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji II instancji w całości; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji oraz organ II instancji, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy, podczas gdy: a) Sąd I instancji błędnie ustalił, że organ I instancji nie wyjaśnił drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., tj. przesłanki dotyczącej charakteru inwestycji, tj. jej znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowana inwestycja tej przesłanki nie spełnia, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwów przez Sąd I instancji; b) Sąd I instancji błędnie podzielił pogląd organu II instancji że inwestycja może stanowić obiekt służący do odzysku odpadów, podczas gdy takiej kwalifikacji inwestycji zaprzecza zgromadzony materiał dowodowy m.in. treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 2 listopada 2021 r., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwów przez Sąd I instancji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. 3) art. 6 pkt 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu możliwości zaliczenia Inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego, w oparciu o przedmiotowy przepis podczas gdy prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu powinno prowadzić do konstatacji, że inwestycja nie spełnia wynikającej z jego dyspozycji przesłanek, a w szczególności nie spełnia przesłanki prowadzenia odzysku odpadów; 4) art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu możliwości zaliczenia inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego, w oparciu o przedmiotowy przepis podczas gdy prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu powinno prowadzić do konstatacji, że inwestycja nie spełnia wynikającej z jego dyspozycji przesłanek, a w szczególności nie spełnia przesłanki co najmniej lokalnego (gminnego) znaczenia przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W okolicznościach tej sprawy nie istniała zatem podstawa prawna do ewentualnego skierowania przedmiotowej sprawy ze skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej. Ma rację Sąd I instancji, że w odniesieniu do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy przedmiotem wniosku jest "inwestycja celu publicznego". Jeżeli inwestor tego we wniosku nie wykazał, to w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie wyjaśniające w ramach obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku. Wynika to z tego, że nie ma przeszkód prawnych aby spalarnię odpadów jako taką zaliczyć do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 3 u.g.n., oczywiście pod warunkiem spełnienia prawnych przesłanek. Należy przypomnieć, że art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera legalną definicję "inwestycji celu publicznego". Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. "celami publicznymi" są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania lub ich wykorzystania w instalacji odnawialnego źródła energii wytwarzającej biogaz w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r. poz. 1436, 1597, 1681 i 1762 oraz z 2024 r. poz. 834). Skoro co najmniej w przypadku spalarni odpadów można mówić o celu publicznym jakim jest przetwarzanie odpadów ("przetwarzanie" to zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie; a "spalarnia odpadów" zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów), to ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju inwestycja może realizować cel publiczny wskazany w art. 6 pkt 3 u.g.n. Bez znaczenia w tym zakresie jest więc argumentowanie, że wskazane wyżej zamierzenie budowlane, nie zostało wymienione wprost w art. 6 u.g.n. To zaś oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było ustalenie przez organ I instancji, czy przy tak istniejącym celu publicznym, przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. A mianowicie, czy przedmiotem wniosku jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Oczywiście organ I instancji podjął działania w tym kierunku, jednak bazując w tym zakresie na swojej własnej arbitralnej ocenie. W tych warunkach zasadnie organ odwoławczy wytknął organowi I instancji, co też zaaprobował Sąd I instancji, że jeżeli wniosek zawierał w tym zakresie braki – w świetle treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. istotne dla wyniku postępowania – to w pierwszej kolejności powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Ma zatem rację Sąd I instancji, aprobując ocenę organu odwoławczego, że przy ocenie co najmniej lokalnego znaczenia planowanej inwestycji, organ I instancji nie dokonał właściwego wyjaśnienia sprawy. Jak wynika z treści decyzji, organ I instancji na podstawie wniosku i treści decyzji środowiskowej wywiódł, że przedmiotowa inwestycja nie będzie miała znaczenia co najmniej lokalnego, gdyż nie pozwala na termiczne przekształcanie odpadów zbieranych z obszaru co najmniej z całej gminy. Ponadto organ I instancji stwierdził, że trudno jest ją również zaliczyć do przedsięwzięć realizujących zadania o charakterze lokalnym lub ponadlokalnym, skoro nie będzie współpracować również z żadnym zakładem unieszkodliwiania odpadów zlokalizowanym w np. obrębie województwa (przykładowo w zakresie zagospodarowania odpadów wyodrębnionych w wyniku przetwarzania odpadów, o statusie regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych). Jest to cała ocena organu I instancji dotycząca co najmniej charakteru lokalnego inwestycji, co zasadniczo potwierdza ocenę, że w tym zakresie organ I instancji swoje stanowisko przedstawił w sposób lakoniczny, a co najistotniejsze bez należytego wyjaśnienia sprawy, co w pierwszej kolejności powinno polegać na wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia jego wniosku o wykazanie co najmniej charakteru lokalnego planowanej inwestycji. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie uznał jako bezzasadne zarzuty sformułowane w obu sprzeciwach. To bowiem w swojej decyzji organ I instancji powinien wykazać, że przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru "inwestycji celu publicznego". Wad postępowania nie mogą zaś sanować prezentowane stanowiska skarżących, które poniekąd wykazują na niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji. Tak czy inaczej ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju działania skarżących pozostają nieskuteczne, gdyż skarżący czynią to za ten organ, który powinien dokonać takiej analizy w uzasadnieniu swojej decyzji, ale obowiązku tego nie dochował, co też powinien poprzedzić stosownym wezwaniem wnioskodawcy do przedstawienia swoich racji na okoliczność, czy przedmiotem wniosku jest "inwestycja celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przywołanej na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego argumentacji w skardze kasacyjnej, wskazującej m.in. na ilość przetwarzania odpadów (do 23 200 Mg/rok), czy też to jak wykorzystywana będzie powstająca energia cieplna ze spalania odpadów, można przypisać jedynie walory polemiczne, skoro tego rodzaju informacje nie były przedmiotem wypowiedzi organu I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 6 pkt 3 u.g.n.; art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.