II OSK 1115/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 763/22 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 kwietnia 2022 r., nr SKO.415.18.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacja inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 763/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę P. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO 415.18.2022. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Przeworsk (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") z 17 stycznia 2022 r. nr RPPIII.6733.31.2021, którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci T-Mobile nr [...], na działce nr [...] w N.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z przepisami art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niezasadne oddalenie skargi, skutkiem błędnego uznania, że organy nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego pomimo, że uniemożliwiły stronie czynny udział w postępowaniu, czego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji; - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z przepisami art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 i art. 15 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i niezasadne oddalenie skargi, skutkiem błędnego uznania, że organy nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego pomimo, że wydając decyzję organ pierwszej instancji nie uzasadnił przyczyn do jej wydania; - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z przepisami art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") przez zaniechanie wyjaśnienia w decyzji organu I instancji oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi co doprowadziło ten organ do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i uchylenie decyzji I i II instancji; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 131 k.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje przede wszystkim w tym, że uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu oraz że nie został zawiadomiony o wniesionym odwołaniu od decyzji Wójta z dnia 30 sierpnia 2021 r. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący miał zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności złożył skutecznie odwołanie od decyzji z 17 stycznia 2022 r. nr RPPIII.6733.31.2021. Organ pierwszej instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu, w tym zastosował tryb zawiadamiania w drodze obwieszczenia przewidziany w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z przywołanym przepisem (w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzją Wójta z 17 stycznia 2022 r.), o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wójt w drodze obwieszczeń poinformował strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wskazać trzeba, że sporna inwestycja celu publicznego nie przebiega przez nieruchomości skarżącego (działki o nr [...], [...] i [...]). Skarżący nie mógł zatem oczekiwać, że będzie zawiadamiany w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. na piśmie o czynnościach organu. Dodać należy, że z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają w ogóle znaczenia kwestie związane z zarzutami skarżącego co do postępowania ocenowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy Przeworsk z 30 sierpnia 2021 r. umarzającą postępowanie, jak również kwestia zawiadomienia skarżącego o złożeniu przez inwestora odwołania od tej decyzji Wójta (uchylonej następnie przez SKO decyzją z 22 października 2021 r.). 3.5. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z przepisami art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 i art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja Kolegium, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta, zawierają elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisów regulujących wymogi uzasadnienia decyzji nie można natomiast zwalczać zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia z innymi przepisami proceduralnymi lub prawem materialnym. Dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 i art. 15 k.p.a. konieczne jest również wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wymóg kauzalności naruszeń norm procesowych). W skardze kasacyjnej nawet nie podjęto rzeczowej próby wykazania, że zarzucone uchybienia procesowe mogły mieć, w realiach tej sprawy, istotny wpływ na rozstrzygnięcie. 3.6. Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i art. 56. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Warunkiem wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wykazanie niezgodności planowanej inwestycji z normą prawną spełniającą przesłanki przepisu odrębnego, czyli ustanawiającą konkretne wymaganie bądź ograniczenie w zagospodarowaniu danego terenu (por. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 948/24, CBOSA). Przykładowo, takimi przepisami mogą być określone nakazy lub zakazy zawarte w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, lub ochrony zabytków. Zapewnieniu zgodności decyzji lokalizacyjnej z tego rodzaju regulacjami odrębnymi służy m. in. procedura uzgodnień, przewidziana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie nie wskazał na naruszenie żadnego przepisu odrębnego w podanym wyżej rozumieniu. Wymogu wskazania takiego przepisu, również w kontekście zasad formułowania podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), nie spełnia ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Już z tego powodu zarzut naruszenia art. 56 u.p.z.p., a konsekwentnie zarzuty naruszenia wskazanych w powiązaniu z tym przepisem norm k.p.a., nie mogły okazać się skuteczne. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.