II OSK 2210/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 663/20 w sprawie ze skargi P. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2020 r., nr SKO.41/2108/LI/2020 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz P. M. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 663/20 oddalił skargę P. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr SKO.41/2108/LI/2020 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia 25 maja 2020 r. nr 279/20 Prezydent Miasta Lublin odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalno-usługowych oraz dwóch wiat śmietnikowych i dwóch altan ogrodowych na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania P. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr SKO.41/2108/LI/2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na ww. decyzję wnieśli A. M. i P. M. Zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), dalej "uCOVID-19" zmieniono tryb rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, o czym poinformowano strony. Zarządzeniem z dnia 16 lutego 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczono na 2 marca 2021 r. posiedzenie niejawne. W dniu 2 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, dopuszczenie na zasadzie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na okoliczność, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki sąsiedniej oraz że organ odmówił udostępnienia tej decyzji stronie skarżącej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: Naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, tj. oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego i zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, 2. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie, 4. art. 10 p.p.s.a i art. 90 § 1 p.p.s.a poprzez zmianę trybu rozpatrywania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne oraz przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 poprzez jego zastosowanie, 5. art. 106 § 3 p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 2, art. 21 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez rażące złamanie wynikających z tych przepisów zasad: zasady ochrony praw własności oraz zasady równego traktowania, 2. art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) poprzez uznanie, że nie został spełniony warunek wskazany w tym przepisie oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przed Sądem I instancji, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (zob. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1536/18; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem przez WSA w Lublinie wyroku z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 663/20, zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 zmieniono tryb rozpoznania sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, o czym poinformowano strony. Zarządzeniem z dnia 16 lutego 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczono na 2 marca 2021 r. posiedzenie niejawne. Skarżący kasacyjnie nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 2 marca 2021 r. i nie poinformowano go o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. Stosownie do art. 90 § 1 p.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. W myśl zaś art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego sama dopuszczalność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 10 oraz art. 90 § 1 p.p.s.a. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, normy dopuszczające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszają podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw (wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3585/21; z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4864/21; z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2135/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla ponadto, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W stanie faktycznym sprawy istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1305/18; z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 1165/21; z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2838/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak uwzględnić, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest wyjątkiem od zasady jawności postępowania. Wyjątek ten powinien być zatem stosowany w sposób nienaruszający uprawnień procesowych stron. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie został zawiadomiony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 2 marca 2021 r. i nie poinformowano go o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, to został on w ten sposób pozbawiony możności obrony swych praw. Prawo do sądu obejmuje nie tylko prawo dostępu do sądu, ale także prawo do właściwej procedury przed sądem. Prawo to aktualizuje się między innymi w umożliwieniu stronom podjęcia stosownych czynności procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 wskazał, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że o zachowaniu standardu ochrony praw przesądza zawiadomienie o terminie posiedzenia połączone z możliwością zajęcia stanowiska w sprawie. W niniejszej sprawie standard ten nie został dochowany. Zaniechanie przez Sąd I instancji zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia niejawnego i o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie skutkuje nieważnością postępowania, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając na uwadze stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.