II OSK 2209/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 92/23 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 października 2022 r., nr SKO.415/420/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 92/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") oddalił skargę P. K. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") z 27 października 2022 r., nr SKO.415/420/2022. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 5 września 2022 r., nr AR.6730.68.43.2021.BS68, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] na części terenu działek nr [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) błędną wykładnię § 3 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") - poprzez stwierdzenie, że organy pierwszej i drugiej instancji w sposób prawidłowy oznaczyły front działki jako szerokość pasa drogowego - drogi wewnętrznej (o długości [...] m) a nie całą szerokość działki (terenu), z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji (tj. [...] m), która przylega do drogi wewnętrznej - i wyznaczyły na tej podstawie granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej wnioskiem (w odległości [...] m od granic działki zamiast prawidłowo - w odległości min. [...] m), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że: - nawet w przypadku gdy droga przylega prostopadle do boku działki, za front uznać należy całą szerokość działki (terenu), a nie tylko ten odcinek, który bezpośrednio przylega do drogi i odpowiada szerokości drogi, - a ponadto, nawet w sytuacji gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi, natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym niewielkim oddaleniu od drogi, przyjąć należy, że frontem jest suma obu tych odcinków, co uzasadniało określenie frontu działki i wyznaczenie wokół działki budowlanej objętej wnioskiem granic obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem inwestora jako całej szerokości boku działki inwestycyjnej, która przylega do drogi wewnętrznej (równolegle), z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren działki; 2) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") - i w efekcie błędne zastosowanie art. 56, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez błędne uznanie za słuszne stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co skutkowało przedwczesną odmową ustalenia warunków zabudowy na objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że nie został spełniony warunek określony w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego pozwala w niniejszej sprawie na uwzględnienie przy sporządzeniu analizy spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zabudowy istniejącej w rzeczywistości w tym obszarze; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organy pierwszej i drugiej instancji ustaliły, że szerokość frontu działki budowlanej stanowi szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej (tj. [...]) i wynosi ok. [...] m, w sytuacji gdy w rzeczywistości w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowo określony front działki - rozumiany jako ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) - wynosi [...] m i tym samym błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, w sytuacji gdy zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] m, a zatem w niniejszej sprawie - w odległości co najmniej [...] m od granic działki objętej wnioskiem; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie w jakim organy pierwszej i drugiej instancji pominęły całkowicie twierdzenia i wyjaśnienia inwestora dotyczące projektowanego przebiegu szlaku komunikacyjnego, z którego odbywać się będzie wjazd i wejście na teren działki budowlanej (na całej jej długości) i w efekcie rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania i całościowej oceny jej materiału dowodowego pod kątem spełnienia warunków wynikających z art 61 ust. 1 u.p.z.p.; - art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ dopuszczając do powstania ww. uchybień procesowych naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wobec odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. pomimo uprzedniego wydania dla objętych wnioskiem działek nr [...], [...] oraz działki nr [...] obręb [...] na rzecz tego samego inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy, z jednoczesnym oznaczeniem frontu terenu działki w sposób tożsamy z oznaczeniem wskazanym przez skarżącego w niniejszym postępowaniu; - i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy i pominięcie przy sporządzaniu analizy spełnienia warunków określonych w art 61 ust. 1 u.p.z.p. zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu nie narusza przepisów prawa, które by uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu koncentruje się wokół jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy w sprawie ustalono front działki zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia. Kwestia ta determinuje bowiem przebieg granic obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia), a tym samym możliwość ustalenia w realiach niniejszej sprawy, czy na tym obszarze znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie parametrów urbanistycznych i architektonicznych wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem WSA w Rzeszowie, organy nie naruszyły prawa przyjmując za front działki tę część działki ewidencyjnej nr [...], która przylega do drogi wewnętrznej i z której ma odbywać się główny wjazd na działkę, tj. odcinek pomiędzy punktami A-B o szerokości około [...] m. Natomiast zdaniem skarżącego powinien to być odcinek w przybliżeniu położony między punktami A,B,E o szerokości około [...] m. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy ustalenie frontu działki jako odcinka A-B o szerokości około [...] m nie naruszało prawa. Przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia (według stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. – Dz.U. z 2021 r., poz. Dz. U. poz. 2399), przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zwykle frontem działki jest cała część działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się jednak, że część działki pełniącą funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym do drogi publicznej, gdyż wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment stanowi front działki (zob. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 oraz wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19 - CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że analizując szerokość działki budowlanej przylegającej do drogi należy brać pod uwagę tylko tę część tej działki, która znajduje się w granicach terenu objętego wnioskiem. Część działki budowlanej leżącej poza terenem inwestycji jest irrelewantna z punktu widzenia określenia granic obszaru analizowanego oraz wyznaczenia poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych. W realiach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma to, że do drogi wewnętrznej, z której ma się odbywać główny wjazd lub wejście na działkę ([...]), przylega tylko fragment działki ewidencyjnej nr [...] właśnie o szerokości około [...] m, odpowiadający odcinkowi A-B na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy urbanistycznej. Pozostała część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się poza granicami terenu objętego wnioskiem. Z kolei druga z działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem, tj. działka ewidencyjna nr [...], w części, w jakiej znajduje się w granicach tego terenu, w ogóle nie przylega do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyć przy tym należy, że przewidziany w § 2 pkt 5 rozporządzenia wymóg "przylegania do drogi" należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem czasownika "przylegać" w języku polskim. Chodzi tu zatem o dotykanie czegoś bezpośrednio, graniczenie z czymś (zob. np. https://sjp.pwn.pl/szukaj/przylega%C4%87.html oraz Słownik języka polskiego PWN, pod red. S. Dubisza, tom 2, Warszawa 2018, s. 794). Jest to zatem pojęcie o węższym zakresie niż pojęcie "sąsiadowania" z danym terenem lub działką, które może być sąsiedztwem "bezpośrednim" (wówczas teren lub działka przylega właśnie do innego terenu lub działki) lub sąsiedztwem "pośrednim", gdzie dopuszczalne jest przedzielenie analizowanych działek lub terenów innymi działkami lub terenami. Dodać w tym kontekście należy, że jednym z powszechnie akceptowanych podstawowych kanonów interpretacji tekstu prawnego jest założenie, że interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odrębnego znaczenia prawnego (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 16/00, ONSA 2001 2 poz. 64; A. Scalia, B.A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal Texts, Thomson West 2012, s. 69). 3.6. Dalej należy podkreślić, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 629/20 - CBOSA). W realiach niniejszej sprawy takie szczególne okoliczności nie wystąpiły. 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do prawidłowego ustalenia frontu działki. Okoliczność, że ustalenie to, bazujące na wykładni przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jest odmienne od oczekiwań inwestora, nie stanowi per se naruszenia przywołanych wyżej przepisów k.p.a. Dodać należy, że to inwestor decyduje o tym, z której drogi ma się odbywać wjazd na działkę lub teren inwestycji. Organ rozpoznający podanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest jednak związany określonym we wniosku lub w dalszych pismach inwestora sposobem ustalenia frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. 3.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Istota tych zarzutów oparta jest na twierdzeniu, że Prezydent [...] w decyzji z 29 sierpnia 2022 r. (nr AR-P.6730.17.134.2022.ES) ustalającej warunki zabudowy na części działek nr [...], [...] (tj. działek objętych wnioskiem w niniejszej sprawie) oraz nr [...] obr. [...] przyjął szerokość frontu terenu, wyznaczając odcinek o długości [...] m. Odnosząc się do tego zarzutu należy po pierwsze stwierdzić, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem, a nie zgodności z innymi decyzjami administracyjnymi wydanymi wobec tej samej strony. Podobnie organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Po drugie, sąd orzeka w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i nie może objąć kontrolą aktów administracyjnych wydanych w innych sprawach administracyjnych. Tym samym, w ramach rozpoznawania niniejszej sprawy sąd administracyjny nie mógł formułować ocen co do zgodności z prawem przywołanej wyżej decyzji Prezydenta z 29 sierpnia 2022 r. Tylko uzupełniająco w tym kontekście warto zauważyć, że decyzja to dotyczyła innego rodzaju przedsięwzięcia ([...]), a także inaczej określonego terenu inwestycji. Po trzecie, w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań (art. 8 § 2 k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, ustalenie istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1544/22, CBOSA). Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można powoływać się tylko na praktykę zgodną z prawem (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2793/22, CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może bowiem doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego. Innymi słowy, organ może zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Stąd też w powołanym przepisie jest mowa o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". W realiach niniejszej sprawy nie jest spełniony już pierwszy z przywołanych wyżej warunków zastosowania art. 8 § 2 k.p.a., albowiem nie sposób mówić o wykazaniu istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. 3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.