II OSK 2197/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 384/20 w sprawie ze skargi C.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 384/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] 2019 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł C.K. zarzucając, w granicach przepisu art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), naruszenie: a) przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek przyjęcia przez organ, a następnie przez Sąd I instancji, że w sprawie mamy do czynienia ze stanem res iudicata, wynikającym z uprzednio wydanej przez GINB decyzji z dnia [...] 2013 r., podczas gdy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż rozstrzygnięcie wydane [...] 2013 r., skierowane było wobec innego podmiotu. Organ rozpatrując żądanie strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie był związany wcześniejszą decyzją i obowiązany był żądanie strony rozpatrzyć merytorycznie; b) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie; mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku Sąd nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi obojętnie; c) przepisu art. 2 i art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odmowę wzruszenia decyzji, która dotyka sfery interesów skarżącego przy jednoczesnej niemożności uczestniczenia w postępowaniu prowadzącym do jej wydania; d) przepisu art. 156 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wskazując powyższe, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że nie można mówić o istnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej, bowiem decyzja wydana wobec nieżyjącej już Z.K. i nakładająca na nią obowiązek rozbiórki samowoli budowlanej, w chwili obecnej rzutuje na sytuację prawną aktualnego właściciela nieruchomości C.K., który pozbawiony został możliwości uczestniczenia w postępowaniu legalizacyjnym. Zdaniem skarżącego nie może się ostać argument, że decyzja zawierająca odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydana wskutek wniosku Z.K., może odnieść skutek wobec niego. O ile art. 61a § 1 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie wobec ponownego wniosku złożonego przez Z.K., to nie może on uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania przez skarżącego. W następstwie powyższego nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wywodzona z art. 16 § 1 k.p.a., oraz posiłkowo z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Orzeczenie z dnia [...] 2012 roku, skierowane było wobec innego podmiotu, a dla wystąpienia powagi rzeczy osądzonej koniecznym jest wystąpienie tożsamości spraw, w których zostało wydana decyzja. O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wykonanie przez skarżącego kasacyjnie rozbiórki nadbudowy i rozbudowy samowoli budowlanej budynku przy ul. B. w J., groziłoby naruszeniem art. 5 ust. 1-2b Prawa Budowlanego, a tym samym jest zagrożone karą z art. 93 Prawa Budowlanego. Niebezpieczeństwo to wynika zaś z stanu technicznego budynku, o czym skarżący uzyskał wiedzę z opracowania wykonanego w listopadzie 2019 roku, oraz wcześniejszej ekspertyzy budowlaną rzeczoznawcy budowlanego. Ekspertyza ta została wykonana w okresie po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego zarówno I jak i II instancji decyzji nakazującej wykonanie rozbiórki nadbudowy i rozbudowy. Nie sposób tejże ekspertyzy traktować zatem inaczej, jako potwierdzającej nową, istotną okoliczność faktyczną nie znaną organowi, który wydał decyzję oraz jako nowy dowód. W ocenie skarżącego występuje też inna przesłanka nieważnościowa, albowiem decyzja w przedmiocie rozbiórki jest skierowana nie do niego, lecz jego matki, a zatem do osoby niebędącej już stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), i dlatego też skarżący zarzuca naruszenie również tego przepisu. Sposób w jaki został zastosowany art. 61a § 1 k.p.a. nie daje się pogodzić z prawami skarżącego. Bowiem skoro skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw naruszona zostaje konstytucyjna zasada państwa prawa wyrażona w art. 2, zasada działania organów państwa z art. 7 oraz zasada sprawiedliwego procesu z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów tego środka zaskarżenia. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nieważności postępowania sądowego nie dostrzeżono, zatem skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach wyznaczonych podniesionymi zarzutami kasacyjnymi. Koncentrują się one w istocie na błędnym zastosowaniu art. 61a § 1 k.p.a. i odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z [...] 2012 r. nakazującej Z.K. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. w J.. Z niekwestionowanego stanu sprawy wynika, że GINB prowadził już, na wniosek Z.K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2012 r., odmawiając decyzją z [...] 2013 r., znak: [...], stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W sytuacji, gdy następca prawny Z.K. złożył kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] 2012 r. organy administracji publicznej obowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, jakim zakresem objęto poprzednio prowadzone w trybie nadzwyczajnym postępowanie, a także czy orzeczenie to, ze względu na przedmiot i podmiot orzekania, może stanowić przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania nadzorczego. Ponowne prowadzenie postępowania nieważnościowego byłoby dopuszczalne, gdyby wcześniej nie przeanalizowano wszystkich przesłanek nieważnościowych a także, gdyby wystąpił brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej tych spraw. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organy nadzorcze obowiązane są przeanalizować sprawę pod kątem każdej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co też uczynił GINB w decyzji z [...] 2013 r., znak: [...]. Z uzasadnienia tej decyzji jasno wynika, że w kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia z [...] 2012 r. nie stwierdzono żadnej przesłanki nieważnościowej. Nie sposób uznać, że następca prawny strony postępowania, jest uprawniony, w ramach własnego interesu prawnego, do wszczęcia trybu nadzorczego, gdy postępowanie to już toczyło się na wniosek jego poprzednika prawnego. Okoliczność, iż na skutek sukcesji doszło do zmiany właściciela nieruchomości objętej nakazem rozbiórki nie oznacza, że w sprawie nie występuje tożsamość podmiotowa. Oczywistym jest, że nakaz rozbiórki nie mógł zostać skierowany do obecnego właściciela nieruchomości, ponieważ wówczas nie był stroną postępowania (jedynie pełnomocnikiem). Kwestia prawidłowości ustalenia stron postępowania była także przedmiotem rozważań w postępowaniu nadzorczym (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).. Zauważyć należy, że zarówno nakaz rozbiórki jak i poprzednia decyzja nadzorcza z dnia [...] 2013 r. została skierowana do właściciela nieruchomości, jako inwestora i sprawcy samowoli budowlanej. Tożsamość podmiotową należy łączyć z prawem do dysponowania nieruchomością, bowiem prawa i obowiązki związane z utrzymaniem nieruchomości obciążają każdoczesnego właściciela. Podmiotem zobowiązanym jest więc właściciel (lub inwestor) nieruchomości. Tak więc w sytuacji, gdy na wniosek poprzednika prawnego skarżącego zostało wszczęte i prowadzone postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się decyzją merytoryczną stwierdzającą niewystąpienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., postępowanie to dotyczyło tej samej nieruchomości, tej samej samowoli budowlanej, oraz, jak ustalił Sąd I instancji, niezmienności stanu faktycznego i prawnego, zasadnym było uznanie, że decyzja ta stanowi przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania nadzorczego, z uwagi na występowania stanu powagi rzeczy osądzonej. Jedyne zmiany prawne dotyczyły praw właścicielskich, ale te akurat, w świetle powyższych wywodów nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, który stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Przyjęcie zatem, że każda zmiana stosunków właścicielskich pozwalałaby nowemu właścicielowi wszczynać i prowadzić postępowanie nieważnościowe, mimo że takie postępowanie toczyło się na wniosek jego poprzednika prawnego, naruszałoby powyższą zasadę, prowadząc do dużej niepewności prawnej, a w konsekwencji czyniło decyzje zobowiązujące, wydawane przez organy nadzoru budowlanego, praktycznie niewykonalnymi. Dlatego też nie sposób uznać, w świetle ustalonego stanu faktycznego, że następca prawny Z.K., choćby powołując się na inną argumentację dotyczącą przesłanek nieważnościowych, mógł ponownie wszcząć postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Trafnie zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Przypomnieć należy, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn" należy zaliczyć tzw. powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Skoro pierwotny wniosek o stwierdzenie nieważności został rozstrzygnięty decyzją merytoryczną, to kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji musiał zostać załatwiony wydaniem właśnie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Decyzja GINB z dnia [...] 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2012 r. z pozostaje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z niego wyeliminowana to jest wiążąca. Nie ma zatem znaczenia dla wyniku sprawy powoływanie się przez skarżącego na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a mianowicie, że wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki wywołałaby czyn zagrożony karą. GINB odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji oceniał również tę przesłankę nieważnościową, co wynika wprost z ww. decyzji z dnia z [...] 2013 r. Także podnoszona argumentacja, że w sprawie istnieją nowe, istotne okoliczności faktyczne nie znane organowi, który wydał decyzję, nie może stanowić o zasadności skargi kasacyjnej, ponieważ są to przesłanki, które można powoływać w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności. Nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w tym przepisie, oznacza jedynie, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, absolutnie nie wynika, by Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach sprawy, czy w jakikolwiek inny sposób naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Odniósł się przy tym do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego ewentualnego błędnego uzasadnienia wyroku, wobec tego trudno ustalić, w której jego części skarżący dopatruje się wyjście poza ramy sprawy, czy też niezastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. Uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że Sąd powołał ten przepis już na wstępie swoich rozważań określając tym samym zakres sprawowanej kontroli zaskarżonego postanowienia. Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia Konstytucji RP tj. przepisów art. 2 i art. 7 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Powołane przepisy dotyczą generalnie prawa do sądowej kontroli działalności administracji publicznej i taka też w sprawie miała miejsce. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem, że niedopuszczalne jest ponowne wszczęcie i prowadzenia postępowania nieważnościowego, w odniesieniu do decyzji, która już w takim trybie nadzoru została skontrolowana, nie oznacza, że naruszone zostały konstytucyjne prawa strony. Stronie zapewniona została możliwość skontrolowania legalności postanowień organu administracji publicznej (GINB) przez Sąd wojewódzki, który nie dopatrzył się w tych postanowieniach naruszenia prawa. Stanowisko to zostało również uznane za prawidłowe przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.