II OSK 2189/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 240/23 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2022 r., znak: WOB.7721.410.2020.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 240/23, oddalił skargę K.P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 grudnia 2022 r., nr WOB.7721.410.2020.JKLI, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z 28 sierpnia 2020 r., nr PINB.7355-18/15/JD, nakazującą K.P., jako właścicielowi i inwestorowi, rozbiórkę garażu nr [...] zlokalizowanego w O. przy ul. [...] na działce nr [...] w zespole garaży (rząd [...], drugi [...] liczony od [...]) – wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które stwierdziły, iż wobec nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego garażu, ziściły się przesłanki określone w art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, co uzasadniało nakazanie rozbiórki tego obiektu. W skardze kasacyjnej K.P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 grudnia 2022 r. i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z 28 sierpnia 2020 r., pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, nie podjęto działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzono postępowanie w sposób, który nie może budzić zaufania jego uczestników do władzy publicznej, sprzecznie z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, albowiem: a. organy obu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do zawartego w piśmie z 3 lipca 2020 r. wniosku o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów, b. przedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji uzasadniały okoliczności sprawy, c. organ pierwszej instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki po tym, gdy z własnej inicjatywy skarżąca lojalnie poinformowała organ o działaniach podjętych w celu uzyskania wymaganej dokumentacji, d. skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto, zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z opisu zarzutu, skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy nadzoru budowlanego, niewywiązania się przez organy z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa, co miało wyrażać się w pominięciu wniosku skarżącej o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów legalizacyjnych oraz zignorowaniu podejmowanych przez nią działań w celu ich pozyskania. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki, rozpoznając niniejszą sprawę, uwzględnił należycie wszystkie reguły proceduralne wynikające z przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej i prawidłowo stwierdził, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie było dotknięte żadną ze wskazanych przez skarżącą wad. Weryfikując stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji, Sąd a quo odniósł się wszechstronnie do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, który był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, odniosły się do złożonych przez skarżącą dokumentów i pisma z 3 lipca 2020 r. (wpływ do organu pierwszej instancji – 6 lipca 2020 r.), w którym zawarła informację, iż w następstwie jej działań uchwałą Rady Miasta Oświęcim z 22 lutego 2017 r. dokonano zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim, dopuszczającej możliwość budowy zespołu garaży na działce nr [...], co stanowi podstawę do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu w uzasadnieniu decyzji z 28 sierpnia 2020 r. zaznaczył, że skarżąca nie wykonała obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego garażu, stosownie do postanowienia z 4 maja 2015 r. oraz postanowienia z 17 lipca 2015 r., którym przedłużono termin dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia 29 lutego grudnia 2016 r. W szczególności, skarżąca nie przedstawiła zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganego w myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jednocześnie organ powiatowy wyjaśnił, że chociaż skarżąca złożyła 6 lipca 2020 r. pismo z informacją o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Oświęcim, to jednak do dnia wydania decyzji samowolna zabudowa działki o numerze [...] była niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania terenu Gminy Miasta Oświęcim. Również organ odwoławczy w wydanej decyzji odniósł się do pisma skarżącej z 3 lipca 2020 r. oraz dołączonych do niego dokumentów, wyjaśniając, że organy administracji publicznej działają na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego, co oznacza, iż nie można – rozpatrując sprawę – powoływać się na zdarzenia przyszłe i niepewne, ani wydłużać terminu realizacji obowiązków w oczekiwaniu na zmianę stanu faktycznego lub prawnego. Ponadto, słusznie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakcentował, że wobec niewykonania obowiązku dostarczenia dokumentów legalizacyjnych przez okres 7 lat, konieczne było zakończenie postępowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec powyższego nietrafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że organy obu instancji nie odniosły się do pisma skarżącej z 3 lipca 2020 r., a zwłaszcza kwestii przedłużenia terminu do złożenia wymaganych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego garażu. Dlatego Sąd Wojewódzki zasadnie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organy nadzoru budowlanego działają na podstawie obowiązującego prawa i nie mogą wydłużać terminu realizacji obowiązków w oczekiwaniu na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie prawidłowo Sąd Wojewódzki wywiódł, że organy nie naruszyły przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez nieprzedłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. Podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro dla zastosowania powyższych przepisów prawnie relewantna jest zgodność dokonanej samowoli budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy samowoli budowlanej, to przy ustalaniu, że zgodność taka nie występuje, przedłużenie terminu było niedopuszczalne. Tym samym orzeczenie rozbiórki nie było również bezpodstawne, jeżeli legalizacja samowoli była niemożliwa ze względu na brak zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu. Zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie było możliwe dalsze wstrzymywanie postępowania przez oczekiwanie na ewentualną zmianę planu miejscowego w bliżej nieokreślonej przyszłości. Wskazać należy, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym brak jest podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego z uwagi na inicjatywę strony o podjęcie prac w zakresie zmiany studium bądź planu (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2869/18 i powołane tam wyroki NSA). W związku z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej wskazać należy, że same starania skarżącej, skutkujące zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Oświęcim, bez dalszej zmiany planu miejscowego, nie mogły stanowić przesłanki do wstrzymania postępowania, bowiem organy nadzoru budowlanego obowiązane były orzec zgodnie ze stanem faktycznym i stanem prawnym aktualnym w dacie wydania decyzji kończącej przedmiotową sprawę. Zasadnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że niespełnienie warunków ustawowych w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki, gdyż decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu. W konsekwencji prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.