II OSK 2182/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Kacper Gawryś po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 267/23 w sprawie ze skargi O. W. i S. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 grudnia 2022 r. znak DOZ-APN.650.129.2022.WK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. i J. K. solidarnie na rzecz O. W. i S. W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 267/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę O. W. i S. W., uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: DOZ-APN.650.129.2022.WK, którą na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840), zwanej dalej "u.o.z.", oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z 14 grudnia 2021 r., znak: WZW.5142.1081.2021.(2).ACZ, pozwalającej [...] sp. z o.o. w W. oraz M. K., J. K. i A. W. na roboty budowlane polegające na rewitalizacji, remoncie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego z częścią gastronomiczną i funkcją kultury (pracownia T.) przy ul. [...] w [...], znajdującego się na działce ew. nr [...] z obrębu [...], w [...] [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z dnia [...], zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją wymienioną w uzasadnieniu. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że wnioski dowodowe zawarte tak w skardze, jak i kolejnych pismach procesowych skarżących, z uwagi na granice postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczone w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, że organ, rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Następnie Sąd przywołał przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 K.p.a. i stwierdził, że wynikające z powyższych przepisów zawężenie granic badania sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zwalnia organu z rzetelnej i wszechstronnej oceny kontrolowanego orzeczenia, z uwzględnieniem ogólnych zasad prawdy obiektywnej i poszanowania interesu stron, wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także wyjaśnienia wnioskodawcy motywów, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 107 § 3 K.p.a.). Sąd zauważył, że podstawę wniosku skarżących z 21 marca 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji WKZ z 14 grudnia 2021 r. rzeczywiście stanowiła w gruncie rzeczy jedynie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Do tego problemu – choć lakonicznie – to jednak odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister. Niemniej Sąd dostrzegł, że Minister nie odniósł się do całości twierdzeń skarżących, w których zawarta była również argumentacja, że zakres i przedmiot prac objętych badaną decyzją WKZ z 14 grudnia 2021 r., choć niewątpliwie szerszy, to w znacznej mierze pokrywa się z obszarem robót zatwierdzonych decyzją z 26 sierpnia 2004 r., modyfikując go w niedopuszczalny sposób. To w tym problemie skarżący upatrywali naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, a do czego nie odniósł się Minister. Z drugiej strony, w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów, nie bez znaczenia jest również wskazywana przez uczestników postępowania sądowoadministracyjnego kwestia stwierdzenia przez WKZ ostateczną decyzją z 9 stycznia 2023 r., znak: WZWL.5142.1645.2022.Acz, wygaśnięcia decyzji z 26 sierpnia 2004 r., nr 1708/2004. W takiej sytuacji ocena zagadnienia tożsamości spraw i wystąpienia stanu powagi rzeczy osądzonej może okazać się bezprzedmiotowa. Jednak zasadniczą przyczyną uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że uwadze Ministra całkowicie uszedł fakt, iż w piśmie z 10 listopada 2022 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu, skarżący wskazali także na inne wady, którymi ich zdaniem dotknięta jest badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja organu wojewódzkiego. W rzeczonym piśmie skarżący podnieśli bowiem, że gdyby Minister uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., to wnoszą oni o stwierdzenie nieważności decyzji WKZ jako wydanej z wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu, powyższe zaniechanie organu oznacza, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy decyzja WKZ z 14 grudnia 2021 r. jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., a które przejawia się w zupełnym uchyleniu się przez Ministra od rozpatrzenia materiału dowodowego i okoliczności sprawy w tych kwestiach. W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie Ministra naruszało zasady wyrażone w art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 § 3 K.p.a. (wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji). W wytycznych Sąd wskazał, że Minister zobowiązany będzie zbadać decyzję WKZ z 2021 r. z uwzględnieniem wszystkich podnoszonych wobec niej przez skarżących zarzutów nieważności i wyczerpująco odnieść do tych kwestii w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Tylko zastosowanie się do powyższych wskazań i rzetelne podanie motywów podjętego rozstrzygnięcia może pozwolić na jego prawidłową kontrolę przez sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli J. K. i M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej" oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że S. W. i O. W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WKZ, bowiem wnioskodawcy nie wykazali własnego, indywidualnego interesu prawnego, znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego; 2) art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organ uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego i okoliczności sprawy i nie zostało wyjaśnione, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie postępowanie wszczęte przed Ministrem toczyło się w trybie art. 156 K.p.a., a w związku z tym organ co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, zaś rozstrzyga, czy w sprawie zaistniała jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez uwzględnienie skargi w wyniku błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Minister naruszył art. 11 K.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie wszystkich przesłanek, którymi kierował się w załatwianiu niniejszej sprawy, podczas gdy nie zostało wykazane, aby naruszenie tej zasady miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż Minister nie odniósł się do całości twierdzeń skarżących dotyczących argumentacji, że zakres prac budowlanych zawartych w decyzji WKZ z 14 grudnia 2021 r. pokrywa się w znacznej mierze z pracami wymienionymi w decyzji z 26 sierpnia 2004 r., podczas gdy organ ten odniósł się w do najważniejszych kwestii w badanej sprawie, stwierdzając jednocześnie, iż nie można powoływać się na res iudicata, w sytuacji gdy obie wskazane decyzje nie są tożsame pod względem podmiotowym; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że Minister nie przeanalizował pozostałych przesłanek do ich zastosowania w przedmiotowej sprawie, a o co wnosili skarżący, podczas gdy organ, co prawda, nie przeprowadził obszernego wywodu w tym i zakresie, jednak absolutnie nie umknęło to jego uwadze, gdyż wskazał on, że w przedmiotowej sprawie nie stwierdza się innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., które mogłyby uzasadniać zastosowanie jednej z wymienionych przesłanek - które to naruszenia w konsekwencji skutkowały uchyleniem przez Sąd I instancji ww. decyzji Ministra. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. i O. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu ze wskazanych w piśmie szesnastu dokumentów. W piśmie procesowym z dnia 12 września 2023 r. S. W. przedstawił argumentację uzupełniającą odpowiedź na skargę kasacyjną oraz zawnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dodatkowo przedstawionych dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanego braku dokonania przez Sąd I instancji oceny co do przymiotu strony O. W. i S. W.. Oczywiście istnienie tego przymiotu w związku z art. 28 K.p.a. warunkuje możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a to, że w postępowaniu zwykłym WKZ nie uznał ww. osób za stronę postępowania z automatu nie pozbawia tych osób przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ organ nieważnościowy na nowo ustala krąg stron postępowania nadzwyczajnego. Przede wszystkim należy dostrzec, że z zaskarżonej decyzji nie wynika aby Minister dokonał oceny, czy wnioskodawcy – O. W. i S. W. mają interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Niemniej należy zwrócić uwagę, że Minister w swojej decyzji zaakcentował, iż O. W. i S. W. byli inwestorami wskazanymi w decyzji WKZ z 26 sierpnia 2004 r., a we wniosku podnosili, że zakresowo ta decyzja pokrywa się z decyzją WKZ z 2021 r., będącą przedmiotem ich wniosku o stwierdzenie nieważności. Jednak Sąd I instancji w tym zakresie spostrzegł – co było jednym z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji konserwatorskiej – że Minister przez pryzmat przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie odniósł się do całości twierdzeń skarżących, w których zawarta była również argumentacja, że "zakres i przedmiot prac objętych badaną ww. decyzją z 2021 r., choć niewątpliwie szerszy, to w znacznej mierze pokrywa się z obszarem robót zatwierdzonych decyzją z 26 sierpnia 2004 r., modyfikując go w niedopuszczalny sposób". Oznacza to, że pośrednio Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie ww. uchybienia w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji stworzył Ministrowi możliwość dokonania oceny, czy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. A mianowicie, czy wskazywana decyzja z 2004 r. mogła być źródłem interesu prawnego, czy też istnieją jeszcze inne względy, np. podnoszone w odpowiedzi na skargę kasacyjną (O. i S. W. to właściciele lokalu nr [...] w budynku przy [...]), które mogłyby przesądzać za uznaniem skarżących jako stron postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W związku z taką oceną Sądu I instancji, na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego przedwczesnym jest zatem wypowiadanie się przez NSA co do przymiotu strony skarżących w postępowaniu administracyjnym. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej zasadniczo dotyczą zakresu postępowania nieważnościowego prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a. Zakres ten w żadnym razie nie wyłącza możliwości zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających m.in. ze wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Także i te zasady mają służyć organowi nieważnościowemu dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja (tu: decyzja WKZ z 2021 r.) obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oczywiście organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty (tj. udzielenia pozwolenia konserwatorskiego), albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym, a jedynie ocena prawidłowości jej wydania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Nie oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie można składać dowodów, czy prowadzić postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy decyzja administracyjna nie jest obarczona, którąś z wad nieważnościowych. W tym zakresie strona skarżąca skargą kasacyjną zdaje się opatrznie rozumieć istotę postępowania nieważnościowego, a odwoływanie się w skardze kasacyjnej do art. 106 § 3 p.p.s.a. i oddalenia przez Sąd I instancji wniosków dowodowych – tej ocenie nie przeczy. Przecież nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ nieważnościowy nie badał sprawy co do istoty udzielonego pozwolenia konserwatorskiego, lecz tylko przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto wnioskodawcy wyraźnie sformułowali swoją argumentację w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 K.p.a. W tym zaś zakresie ma rację Sąd I instancji, że ocena Ministra nie jest pełna, ponieważ, po pierwsze, w odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., organ nie ustosunkował się do zakreślonego przez wnioskodawców problemu prawnego związanego z tą przesłanką; a po drugie, organ w ogóle pominął złożone przed wydaniem zaskarżonej decyzji pismo wnioskodawców z 10 listopada 2022 r., w którym została przywołana argumentacja oparta także na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. To, że Minister w swojej decyzji argumentował, że "nie stwierdzono innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia" jest w świetle zasad postępowania administracyjnego wypowiedzią na tyle lakoniczną, że w świetle argumentacji wniosku nie podaje się ocenie, a co najistotniejsze, ma rację Sąd I instancji, że takie postępowanie Ministra narusza zasady wyrażone w art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 § 3 K.p.a. (wymóg uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji). Taka zaś postawa Ministra zasadniczo musi prowadzić do wniosku, że przedmiotowa sprawa nie została w ogóle rozpatrzona w sposób prawidłowy, tj. w ramach zakreślonych przez przepisy procedury administracyjnej – ani w odniesieniu do zbadania przymiotu strony wnioskodawców, ani przez pryzmat argumentacji wnioskodawców, a także co do istoty postępowania nieważnościowego. Mamy zatem do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co też uprawniało Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzupełniając stanowisko Sądu I instancji należy podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym organ powinien zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., niezależnie, czy postępowanie to toczy się z urzędu, czy też na wniosek strony i niezależnie jakie przyczyny nieważności zostały wskazane w tymże wniosku. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 14 października 2020 r., II OSK 2333/20; z 16 lipca 2020 r., II OSK 782/20; z 23 maja 2017 r., I OSK 2133/15; z 24 lutego 2012 r., II OSK 2376/10; z 17 kwietnia 2009 r., II OSK 562/08; z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07). Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., II OSK 2744/21). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. zgłoszonych przez skarżących wniosków dowodowych, ponieważ dowody te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku, który zapadł wyłącznie w związku ze stwierdzeniem wad procesowych w postępowaniu nieważnościowym. Na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie są to zatem dokumenty niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.