II OSK 2169/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/24 w sprawie ze skargi W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak: ... w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 sierpnia 2024 r. znak ... w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: zaskarżonym postanowieniem z 7 sierpnia 2024 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia W. S. (dalej: "skarżąca") – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z 18 listopada 2022 r odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr ... w miejscowości Z., gmina O. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Wójt Gminy O. pismem z 25 listopada 2022 r. zwrócił się do RDOŚ w Rzeszowie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 18 listopada 2022 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 4 lit a i pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVIII/998/14 w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podkp. z 2014 r. poz. 1951, dalej: "uchwała") stanowiące, iż na omawianym obszarze zakazuje się: - budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki [...] zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1a i 1 b, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (w § 3 ust. 1 pkt 4 lit a uchwały); - wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały). Organ I instancji stwierdził ponadto, że nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazów. Od powyższego postanowienia RDOŚ z 18 listopada 2022 r. zażalenie wniosła skarżąca. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Wyjaśnił, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania planowana jest na części działki nr ... obręb Z., gmina O. w granicach Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, ze zm., dalej "u.o.p") wynikającymi z utworzenia ww. obszaru chronionego krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów zawarty jest w § 3 ust. 1 uchwały. Organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia RDOŚ stwierdził, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy m.in. zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy GDOŚ stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie przyjęte przez RDOŚ jest prawidłowe. Odnosząc się do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, będącego podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez organ I instancji GDOŚ wskazał, że przez trwałe zniekształcenie rzeźby terenu należy rozumieć działania polegające na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Wyjaśnił jednocześnie, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego na części działki nr .... Powierzchnia terenu inwestycji, na którym planowane jest posadowienia przedmiotowego budynku, wynosi ok. 0,2 ha. Z mapy zasadniczej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji położony jest w obrębie stromego stoku opadającego w kierunku południowo-zachodnim, co zostało potwierdzone podczas oględzin terenu wykonanych przez organ I instancji w dniu 11 grudnia 2020 r. Rzędne terenu w granicach obszaru inwestycji wynoszą od ok. 352 m n.p.m. w części południowej (wjazd na działkę) do ok. 361 m n.p.m. w części północnej. Średnie nachylenie terenu inwestycji wynosi ok. 20% - zmiana rzędnych terenu o 9 m na odcinku długości ok. 45 m. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na znaczne różnice wysokościowe terenu, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby niwelacja terenu (i jego późniejsze zabezpieczenie przed osuwaniem). Podczas niwelacji terenu, poprzedzającej posadowienie zabudowy, doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu wypłaszczenia terenu pod budowę planowanego budynku. Budowa planowanego budynku mieszkalnego wymagałaby zatem uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Przy czym - biorąc pod uwagę zarówno konieczne zabezpieczenie przed osuwaniem zniwelowanego terenu, stabilizujące "nowe" ukształtowanie analizowanego terenu, jak również jego późniejsze zagospodarowanie (wprowadzenie zabudowy) - bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały. Mając na uwadze powyższe GDOŚ po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że realizacja spornej inwestycji spowoduje naruszenie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że w przedmiotowym przypadku, ze względu na charakter i rodzaj inwestycji, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa wynikającego z drugiej części § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, dopuszczającego wykonanie prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 8 pkt 1 uchwały omawiany zakaz nie dotyczy realizacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O., przyjętego uchwałą Rady Gminy w O. z dnia 31 grudnia 2001 r. nr XXVIII/210/2001, przedmiotowa działka położona jest w granicach "Rolniczej Przestrzeni produkcyjnej - Rolnictwo Zintegrowane i Ekologiczne". Dla przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie stanowi realizacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w związku z czym nie ma zastosowania odstępstwo z § 3 ust. 8 pkt 1 uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, oraz wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, tym samym odstępstwa zawarte w art. 24 ust. 2 u.o.p nie mogą zostać zastosowane w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że RDOŚ błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie wymagane jest wybudowanie dojazdu i dojścia do budynku, mimo iż przedmiotem planowanej inwestycji jest jedynie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zgodnie z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy znajdować się będzie poza 100 m pasem ochronnym rzeki [...]. Reasumując GDOŚ zauważył, że w obecnym kształcie przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie narusza zakazu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a uchwały tj. zakazu budowania nowych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek: [...], zgodnie z załącznikiem nr 1 a i 1 b, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że pozostałe zakazy zawarte w § 3 ust. 1 uchwały nie zostaną naruszone w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej tj. "wnioskowane przedsięwzięcie jest możliwe do zrealizowania bez konieczności wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Istnieją technologie budowlane które pozwalają na usytuowanie budynku na terenie pochyłym bez konieczności wykonywania prac ziemnych trwale zmieniających ukształtowanie terenu oraz przesuwania znacznych mas ziemnych" GDOŚ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń. Ponadto wskazał, że organy uzgadniające mają obowiązek ocenić, czy przedmiotowa inwestycja w kształcie określonym w projekcie decyzji naruszy zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania rzeźby terenu i charakter inwestycji, nawet gdyby w projekcie decyzji był zapis, że inwestycja nie zniekształci rzeźby terenu. Odnosząc się do planowanej i realizowanej zabudowy na sąsiednich działkach GDOŚ wskazał, że nie mogą one mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że postępowanie zakończone spornym rozstrzygnięciem jest postępowaniem przeprowadzanym indywidualnie dla konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trakcie którego analizuje się zgodność inwestycji, której dotyczy projekt decyzji w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie zaś na podstawie innych rozstrzygnięć administracyjnych czy orzeczeń sądowych, które dotyczą indywidualnych przypadków. Podniósł, że każde zamierzenie inwestycyjne jako przedmiot postępowania administracyjnego rozpatrywane jest indywidualnie, zatem skarżąca nie może oczekiwać uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia nawet jeżeli w pobliżu działki, na której planuje się realizację spornego przedsięwzięcia, znajdowałyby się inwestycje o takim samym charakterze. Organ odwoławczy odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej w kwestii ograniczenia jej uprawnień właścicielskich zauważył, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W ocenie GDOŚ tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Wskazał jednocześnie, że z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54) wynika jednoznacznie, iż ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska mogą nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 24 u.o.p. W związku z tym, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, GDOŚ utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Skargę na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 sierpnia 2024 r. złożyła skarżąca i domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: - § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie, tj. na etapie, kiedy ten przepis nie powinien być jeszcze stosowany, gdyż powinien on być dopiero stosowany na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie organ administracyjno-budowlany winien określić warunki zabudowy uwzględniające warunki zabudowy wynikające z tego zapisu, tj. aby budowa była prowadzona w taki sposób, aby nie były wykonywane prace ziemne trwale zniekształcają rzeźbę terenu; - § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zapisy te wykluczają jakiekolwiek przekształcenie rzeźby terenu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego zapisu powinna uwzględniać właściwe wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości oraz że zakazami tymi objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu; - art. 75 ust. 1 i 4 u.o.p. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, które to przepisy winny być zastosowane przez organ wydający pozwolenie na budowę, który to organ właśnie w tymże pozwoleniu winien określić zgodnie z tymi zapisami obowiązki inwestora w zakresie prowadzenia budowy tak, aby nie dopuścić do wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; - art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, podczas gdy winny one znaleźć zastosowanie a tym samym organy administracji publicznej powinny dojść do wniosku, iż doszło już w istocie do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie tych przepisów ex lege z uwagi na niezajęcie w terminie stanowiska przez organy (RDOŚ, a następnie GDOŚ), a zatem postępowania prowadzone odpowiednio przez RDOŚ i GDOŚ winny podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącej, która nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż dla sąsiedniej działki nr ... wydano warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sześciu budynków rekreacji indywidualnej, a na sąsiedniej działce ... znajdują się dwa budynki w trakcie budowy, przy czym obie te działki są położone na terenie o zbliżonym nachyleniu terenu; - art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne, nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, uniemożliwiające jej jakąkolwiek zabudowę własnej nieruchomości, gdyż tak należy rozumieć interpretację przyjętą przez GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP, a zwłaszcza z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasadą proporcjonalności). Skarżąca w uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę GDOŚ, podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu i odnosząc się do argumentów skarżącej wskazał, dlaczego nie uważa ich za uzasadniające. Ponadto wniósł o oddalenie skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są bezpodstawne a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd zaznaczył, że przedmiotem sądowej kontroli legalności było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 sierpnia 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2022 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr ... w miejscowości Z., gmina O. Zdaniem organów realizacja zamierzonego przedsięwzięcia stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały nr XLVI11/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r, w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podkp. z 2014 r. poz. 1951), stanowiące, iż na omawianym obszarze zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki [...] zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1a i 1 b, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej tub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 4 lit. a Uchwały) oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (w § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały). Z takim postanowieniem nie zgodziła się skarżąca - W. S. zarzucając, w szczególności, naruszenie § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 p.z.p. przez jego błędne zastosowanie albowiem przepis ten powinien być zastosowany dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie organ administracyjno - budowlany winien określić warunki zabudowy wynikające z tego zapisu, tj. aby budowa była prowadzona w taki sposób, aby nie były wykonywane prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu. Sąd wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji nie będącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Tylko spełnianie przez wnioskodawcę wszystkich wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Sąd podkreślił, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z RDOŚ w oparciu o normę art. 60 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia działki skarżącej na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Z kolei z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc również powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego jakim jest uchwała w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Zdaniem Sądu, z przywołanych przepisów wynika, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada więc, in abstracto, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne z stosownymi przepisami o ochronie przyrody (por. dla przykładu: wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 878/11 oraz sygn. akt II OSK 877/11). W ocenie Sądu, w świetle powyższego nie był więc uzasadniony zarzut skargi naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. gdyż przez "uzgodnienie" organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący, co nie może jednak być interpretowane, jak zmierza do tego skarżąca, że przepisy te winny być stosowane dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wręcz przeciwnie, organ rozpoznający sprawę merytorycznie nie może wydać decyzji pozytywnej w sytuacji, w której organ współdziałający odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 1306/20). W ocenie Sądu nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 i 5 ustawy p.z.p przez ich niezastosowanie, podczas gdy winny one znaleźć zastosowanie a tym samym organy administracji publicznej powinny dojść do wniosku, iż doszło już w istocie do uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie tych przepisów z uwagi na niezajęcie w terminie stanowiska przez organy (RDOŚ w Rzeszowie, a następnie GDOŚ), a zatem winny podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji następuje w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a ustawy p.z.p. "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za jego uzgodnienie." Wskazany 21-dniowy termin przewidziany przepisem art. 53 ust. 5c ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego o charakterze zawitym. Przekroczenie terminu zawitego, w przeciwieństwie do terminów instrukcyjnych przewidzianych k.p.a., powoduje bezskuteczność czynności, dla której był przewidziany. Sąd stwierdził, że – jak wynika to z akt sprawy - przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do RDOŚ w Rzeszowie w dniu 3 listopada 2022 r., natomiast postanowienie RDOŚ w Rzeszowie wydane zostało do w dniu 18 listopada 2022 r, a więc z zachowaniem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5 c ustawy p.z.p. RDOŚ w Rzeszowie nie uchybił zatem terminowi na zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie i dlatego zarzut skarżącej Sąd uznał również za chybiony. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, taka sytuacje w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W. S. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska WSA w Warszawie przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. braku wyjaśnienia przyczyn z powodu których oddalono skargę Skarżącej oraz niewyjaśnieniu przyczyn uznania postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 sierpnia 2024 r. za prawidłowe, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z: - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), - art. 77 § 1 k.p.a., - art. 80 k.p.a., - art. 124 § 2 k.p.a., - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., - art. 106 § 1, 4 i 5 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), art. 53 ust. 5 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w części przed wyliczeniem, polegające na zaaprobowaniu przez WSA w Warszawie błędnych ustaleń organów obydwu instancji, że planowana inwestycja skarżącej, objęta projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, doprowadził do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, jak również, że wpływ na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ma sąsiednia zabudowa terenu oraz zaaprobowaniu tychże ustaleń przez WSA w Warszawie, II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVIII/998/14 w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., - art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z przepisami art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w części przed wyliczeniem, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że inwestycja polegająca na budowie budynki mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenu nieruchomości narusza zakaz stanowiony w § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały OCHK dotyczący wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbi terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową odbudową, naprawą lub remont urządzeń wodnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowił zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wbrew wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, zwłaszcza nie podał przyczyn z powodu których oddalona została skarga. Przede wszystkim wskazać należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do istoty sprawy, mianowicie nie zawarł własnej oceny w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały z 23 czerwca 2014 r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: Uchwała), stanowiącego o zakazie wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Tymczasem na tych kwestiach koncentrowała się argumentacja przytoczona w zaskarżonym postanowieniu oraz w zarzutach skargi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w wydanym postanowieniu, przedstawił interpretację ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały zakazu prac ziemnych "trwale zniekształcających rzeźbę terenu" oraz ustalenia faktyczne, które jego zdaniem warunkowały odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie części działki ew. nr .... Z kolei w skardze zawarto zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały, polegającej na uznaniu, iż przepis ten wyklucza jakiekolwiek przekształcenie rzeźby terenu, podczas gdy – według skarżącej – prawidłowa wykładnia spornego zakazu powinna uwzględniać wyważenie dwóch zbiegających się przedmiotów ochrony prawnej, to jest przyrody i prawa własności nieruchomości oraz że zakazem tym objęta jest wyłącznie działalność polegająca na istotnym, a nie jakimkolwiek przekształceniu rzeźby terenu. Nadto w ramach zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zwrócono uwagę na nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej, zaś w zarzucie odnoszącym się do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wskazano na nierówne traktowanie skarżącej, która nie może uzyskać decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy na sąsiednich działkach (nr ... i ...) zabudowa mieszkalna została dopuszczona. Sąd Wojewódzki do wymienionych zarzutów skargi się nie odniósł, chociaż dotyczyły one istotnych kwestii spornych w sprawie. W uzasadnieniu wyroku brak jest analizy Sądu co do zebranego w aktach materiału dowodowego oraz oceny ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy obu instancji za podstawę podjętych rozstrzygnięć. Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w żaden sposób co do zarzutów skargi, kwestionujących wykładnię i zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały, uchylając się w konsekwencji od wyjaśnienia motywów podjętego orzeczenia o oddaleniu skargi. W szczególności Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zawartych w skardze argumentów, wskazujących na nieuwzględnienie przez organy uzgadniające możliwości technologicznych budowy przedmiotowego budynku bez wykonania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Nadto Sąd pominął podnoszoną przez skarżącą w toku całego postępowania okoliczność istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie podobnej zabudowy. W takim stanie sprawy stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie mogło być poddane właściwej kontroli instancyjnej. W uchwale NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 wskazano, że ocena ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, iż sąd przeanalizował istotne zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy obu instancji i z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Przedstawione stanowisko sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi i ocenę ich zasadności w aspekcie wpływu na legalność kontrolowanych aktów. Akcentuje się przy tym, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych kwestii podnoszonych przez stronę w zarzutach uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05; 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06; 6 czerwca 2008 r., II OSK 724/07; 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/04; 8 maja 2014 r., I OSK 1378/13; 25 marca 2015 r., I GSK 506/13; 2 lipca 2015 r., II FSK 1426/13; 25 lutego 2016 r., I OSK 2222/14). Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym wyroku z 28 września 2011 r. II OSK 1457/11 (publ. ONSAiWSA, LexisNexis 2012, z. 6, poz. 101) wskazał, że istota rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny polega między innymi na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można skargę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący skargę do sądu. Dlatego w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów. Oznacza to, że wadliwe jest takie rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny, gdy sąd ten nie rozpatrzy i nie oceni kwestii prawnych wynikających z zarzutów zawartych w skardze. Podkreślić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie wadliwość uzasadnienia wyroku polega nie tylko na tym, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się w sposób właściwy do zarzutów skargi, ale też nie przedstawił argumentacji pozwalającej przyjąć, że dokonał z urzędu wymaganej kontroli na płaszczyźnie zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym oraz w zakresie dochowania wymagań wynikających z przepisów proceduralnych. Zauważyć trzeba, że poza ogólnymi uwagami dotyczącymi instytucji uzgodnień, Sąd Wojewódzki odniósł się wybiórczo do dwóch zarzutów skargi, posługując się zasadniczo argumentacją przytoczoną w odpowiedzi organu na skargę. W efekcie Sąd Wojewódzki uchylił się od przedstawienia samodzielnej oceny legalności kontrolowanego postanowienia. W konsekwencji konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki w celu oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów prawa materialnego oraz wymogów proceduralnych, mających zastosowanie w sprawie, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów zawartych w skardze. Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesna była ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 15