II OSK 2163/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1838/20 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2020 r. nr SKO.GP.4000.1301.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, Burmistrza Miasta Wronki i T.D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1838/20 oddalił skargę P.S. (dalej: "Powiat" lub "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze") z dnia 23 lipca 2020 r., nr SKO.GP.4000.1301.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Burmistrz Miasta Wronki decyzją z dnia 10 maja 2010 r., nr TI 7331-6/10 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi, linii energetycznej kablowej średniego napięcia wraz z kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, drogi wewnętrznej z placem manewrowym oraz zjazdu na drogę gminną w obrębie działek [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości B. i nr [...] w miejscowości W., gmina W. (dalej: "decyzja lokalizacyjna"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 czerwca 2016 r., nr SKO.GP.4000.387.2016 odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji lokalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 762/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] wniesioną na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2817/16 oddalił skargę kasacyjną tego stowarzyszenia. Po rozpoznaniu wniosku Powiatu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 września 2019 r., nr SKO.GP.4000.1141. 2018 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 29 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiat nie posiada przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 lipca 2020 r., nr SKO.GP.4000.1301.2019 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy ponownie wskazując, że Powiat nie mając legitymacji w sprawie nie może wystąpić ze skutecznym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w tej w sprawie. Powiat wniósł skargę na przedmiotowe postanowienie organu zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: - naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez błędną wykładnię pojęcia strony postępowania administracyjnego, prowadzącą do uznania, że Powiat nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to błędne uznanie doprowadziło do nierozstrzygnięcia merytorycznego żądania Powiatu, odmowy udziału stronie w postępowaniu administracyjny, a nadto doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji; - naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu, a tym samym naruszenie zasady praworządności poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, które to zaniechanie organu administracji doprowadziło do nierozpatrzenia zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania T.P. pismem z 14 grudnia 2020 r. wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. oddalił skargę wskazując na wstępie, że istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarżący słusznie nie został uznany za stronę postępowania uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, co w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. ma charakter obiektywny, a nie subiektywny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes prawny ma charakter osobisty, konkretny, aktualny i może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Przy czym interes prawny w zależności od okoliczności sprawy można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego - nie miało to jednak miejsca w tej sprawie. W konsekwencji Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że interes prawny ma charakter subiektywny. Co więcej, Powiat nie wskazał skutecznie w tej sprawie normy prawnej z której obiektywnie wynika jego interes prawny uprawniający do skutecznego kwestionowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 czerwca 2016 r. Wprawdzie Powiat powołał się na art. 417 i art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: "K.c."), jednak nie wykazał, aby toczyły się przeciwko niemu jakiekolwiek postępowania sądowe oparte na tych przepisach, a tym bardziej, czy miałyby one związek z kwestionowaną decyzją. Sama potencjalność roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarżącemu nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przez niego statusu strony w spornym postępowaniu. Powiat nie wykazał też, aby dysponował prawem własności nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co mogłoby stanowić o posiadaniu przez Powiat interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Sąd miał także na uwadze, że w układzie procesowym sprawy Skarżący jest jednocześnie organem administracji publicznej. Organowi administracji przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez inny organ tylko wówczas, gdy występuje on jako "zwykły" podmiot prawa, który wykazał konkretny interes prawny (np. poprzez wykazanie prawa własności nieruchomości, na której zagospodarowanie wpłynie planowana inwestycja), a nie gdy występuje on w roli organu mającego wydać kolejną decyzję w ramach konkretnego procesu decyzyjnego. Skargę kasacyjną od niniejszego wyroku, w imieniu Skarżącego, wniósł pełnomocnik będący adwokatem, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uznania, że Powiat nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to błędne uznanie doprowadziło następnie do nierozstrzygnięcia merytorycznego żądania Powiatu, a nadto doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego, prowadzącą do uznania, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ administracji publicznej. W oparciu o te podstawy pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wniosku T.P. o zawezwanie do próby ugodowej przeciwko Powiatowi oraz Skarbowi Państwa z dnia 5 września 2020 r. złożonego w Sądzie Rejonowym w Szamotułach na okoliczność wystąpienia wobec Powiatu z roszczeniem związanym z zaskarżoną decyzją, celem wykazania interesu prawnego Powiatu do występowania w rzeczonym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, ewentualnie w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny uzna dowód z dokumentów za niewystarczający wówczas o dopuszczenie dowodu z akt tej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wystarczy wykazanie hipotetycznego interesu prawnego uzasadnionym jego potencjalnym naruszeniem. Ponadto uzasadnienie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne, skoro wskazuje, że roszczenia o charakterze cywilnoprawnym nie mogą stanowić źródła dla interesu prawnego, a z drugiej strony WSA twierdzi, że skarżący może powoływać się na przepisy art. 417 i art. 4171 K.c. uzasadniając swój interes prawny we wstąpieniu do postępowania administracyjnego. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest stwierdzenie Sądu, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie nieważnościowe, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również uczestnik postępowania T.P. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie z tego tytułu od Skarżącego na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, oświadczył, że wniosek T.P. o zawezwanie do próby ugodowej przeciwko Powiatowi oraz Skarbowi Państwa został zwrócony przez Sąd Rejonowy w Szamotułach. Pełnomocnik Burmistrza Miasta Wronki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za udział w rozprawie w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie rozpoznaje sprawy w jej całokszałcie, lecz sprawuje kontrolę instancyjną wydanego wyroku w granicach podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dlatego poza rozważaniami i oceną znalazło się zagadnienie możliwości odmowy wszczęcia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Na jego podstawie gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (w przypadku żądania wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji - art. 157 § 2) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania. Chodzi więc zasadniczo o sytuacje jednoznaczne, oczywiste, dostrzegalne prima facie, możliwe do zidentyfikowania już na etapie wstępnej analizy zgłoszonego żądania, niewymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. np. wyroki NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2122/18, LEX nr 2653605 i 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 1210/23, LEX nr 3702697). Jednakże z uwagi na brak zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do zbadania, czy w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w sytuacji oczywistej, uzasadniającej zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, w kontekście uwagi autora skargi kasacyjnej, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne, że w skardze kasacyjnej brak również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Dlatego i to zagadnienie pozostawało poza zakresem rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. To do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w. zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego, w tym interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uznania, że Powiat nie miał legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, które to błędne uznanie doprowadziło następnie do nierozstrzygnięcia merytorycznego żądania Powiatu, a nadto doprowadziło do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji. Należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem sprawy było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie dotyczącej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie samej decyzji lokalizacyjnej, co również ma znaczenie dla oceny skuteczności postawionego zarzutu kasacyjnego. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny i aktualny. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyroki NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371, 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12, LEX nr 1329710). Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. O tym, czy interes prawny będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że Powiatowi nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Błędnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że interes prawny może mieć charakter subiektywny i potencjalny. Sama potencjalność roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 k.c. i art. 4171 K.c., przeciwko skarżącemu kasacyjnie nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przez niego legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Należy ponownie wskazać, że interes prawny powinien mieć charakter aktualny i mieć oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Samo przekonanie skarżącego kasacyjnie o tym, że powinien być stroną postępowania nie jest wystarczającą okolicznością do uznania go za stronę postępowania. Ponadto trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której kształt został określony decyzją lokalizacyjną, co mogłoby uzasadniać rozważenie kwestii przyznania skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony. Odnosząc się przy tym do wniosku o przeprowadzenie dowodu z wniosku T.P. o zawezwanie do próby ugodowej przeciwko Powiatowi oraz Skarbowi Państwa z dnia 5 września 2020 r. złożonego w Sądzie Rejonowym w Szamotułach na okoliczność wystąpienia wobec Powiatu z roszczeniem związanym z zaskarżoną decyzją, a co za tym idzie celem wykazania interesu prawnego skarżącego kasacyjnie do występowania w rzeczonym postępowaniu administracyjnym należy wskazać, że stał się on bezprzedmiotowy, skoro podczas rozprawy w dniu 28 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wniosek ten został zwrócony przez sąd cywilny. Tym bardziej świadczy to o tym, że interes prawny skarżącego kasacyjnie, który miałby znajdować odzwierciedlenie w roszczeniach odszkodowawczych kierowanych przeciwko Powiatowi na podstawie art. 417 i art. 4171 K.c. ma jedynie potencjalny, a nie aktualny charakter. Po drugie, skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w. zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 29 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnej wykładni pojęcia strony postępowania administracyjnego, prowadzącą do uznania, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ administracji publicznej. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107; dalej: "U.s.p."), powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Powiat ma osobowość prawną (art. 2 ust. 2 U.s.p.), na zewnątrz powiat reprezentuje starosta (art. 34 ust. 1 U.s.p.). Zarzut skargi kasacyjnej oraz uzasadnienie tego zarzutu zostało przedstawione w sposób, jakby to Staroście S. odmówiono przymiotu strony postępowania jako organowi administracji publicznej. Adresatem zaskarżonego postanowienia był zaś Powiat, a nie Starosta będącym organem administracji publicznej, który w dniu 17 maja 2011 r. wydał decyzję zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującą elektrownię wiatrową wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Z tego powodu zarzut ten należy uznać za niezasadny. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przywołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie sposób wywieść interesu prawnego Powiatu w oparciu o art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek organem wydającym decyzję o pozwoleniu na budowę jest starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 80 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725), to wykonywanie ustawowych obowiązków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie czyni z jednostki samorządu terytorialnego, z którą organ ten jest związany, strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją innego organu. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego: Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec niewykazania, że organ ten poniósł jakiekolwiek koszty związane ze swym udziałem w sprawie (art. 204 pkt 1 P.p.s.a.), a T.P. i Burmistrza Miasta Wronki z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego orzeczenia.