II OSK 2161/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Ke 45/22 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., II SAB/Ke 45/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi M. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: I. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości [...] złotych, IV. przyznał od Wójta na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] złotych oraz V. zasądził od Wójta na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt zarzucając naruszenie art. 149 § 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wiązało się również z bezzasadnym przyznaniem M. C. od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł oraz nałożeniem grzywny w kwocie [...] zł. Tymczasem organ nie pozostawał w rażącej bezczynności z uwagi na obowiązywanie art. 15zzs ust. 10 "specustawy koronawirusowej", gdzie przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowano, a organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierzano kar, grzywien, ani nie zasądzano od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wójt wskazując na powyższe zaznaczył, że od zarzucanego mu okresu bezczynności należało odliczyć czas obowiązywania powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji przyjął tymczasem, że organ pozostawał w bezczynności przez prawie rok od dnia [...] października 2019 r. do [...] października 2020 r. Wójt nadmienił też, że projekt decyzji w sprawie zabudowy zawsze przygotowuje urbanista, a organ jest związany treścią takiego projektu i musi oczekiwać na jego sporządzenie. To również należało wziąć pod uwagę oceniając charakter bezczynności organu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie Wójt wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt akcentował, że w toku postępowania z wniosku M. C. wydano kilka decyzji uchylanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Ostatnia decyzja z dnia [...] listopada 2021 r. wpłynęła do organu [...] listopada 2021 r. W tej końcowej fazie postępowania Urząd Gminy w Piekoszowie borykał się z problemami kadrowymi, bowiem osoba zajmująca się sprawami wydawania decyzji o warunkach zabudowy przebywała na długim zwolnieniu lekarskim, a następnie wypowiedziała umowę o pracę. W dniu [...] grudnia 2021 r. zakończyła się umowa z urbanistą przygotowującym projekty decyzji i gmina ogłosiła zapytanie ofertowe na nowego urbanistę – z uwagi jednak na kłopoty zdrowotne zrezygnował on z umowy zlecenia. Wójt dodał, że rocznie do Urzędu wpływało około [...] wniosków o ustalenie warunków zabudowy i jedyną osobą, która składała ponaglenia była M. C. Organ wskazał wreszcie, że wydanie decyzji jest poprzedzone szeregiem uzgodnień i nie jest to jednorazowa czynność zależna tylko od niego, ale od szeregu innych organów, na opinię których organ musi oczekiwać. W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym adwokat J. D., pełnomocnik skarżącej M. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrócił się o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej konieczne jest poczynienie pewnej uwagi wprowadzającej. Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oparty jest w części na nieprawidłowych motywach, a to ma znaczenie dla oceny stanowiska Wójta wyrażonego w skardze kasacyjnej. Z uzasadnienia wyroku (s. 2, 4) wynika, że Sąd pierwszej instancji rozpatrywał bezczynność organu jako stan na przestrzeni czasowej od daty złożenia przez M. C. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a więc od maja 2019 r. Sąd weryfikował przebieg postępowania w całokształcie, biorąc pod uwagę poszczególne okresy, po tym jak akta sprawy były zwracane Wójtowi po kasacyjnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Z całokształtu argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wynika, że dla oceny bezczynności organu miało znaczenie spojrzenie na cały przebieg postępowania ("sprawa od trzech lat nie została załatwiona"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie podejście do oceny bezczynności nie jest właściwe. Bezczynność, to stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [K.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [K.p.a.]" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z definicji tej można wyprowadzić wniosek, że bezczynność sprowadza się do naruszenia biegnącego terminu, a to oznacza, że bada się ją na określonym etapie sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oceniał całokształt postępowania, które przecież kilkukrotnie "przenosiło się" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na skutek składanych odwołań. Oczywiście, długość trwania postępowania w całokształcie nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny sprawności działania organów i może być weryfikowana, lecz taka ocena mogłaby być przeprowadzona przez pryzmat przewlekłości organu (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. – "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była jednoznacznie bezczynność, co Sąd pierwszej instancji akcentował na wstępie części prawnej uzasadnienia ("Ze względu na jednoznaczne sformułowania zamieszczone w skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, nie mogło być w sprawie wątpliwości, że jej przedmiotem była wyłącznie bezczynność Wójta Gminy [...]"). Powyższe nie dyskwalifikuje zaskarżonego wyroku, gdyż ten zawiera także należytą ocenę w odniesieniu do istotnego etapu sprawy, a mianowicie terminowości działania Wójta po zwrocie akt administracyjnych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po trzeciej, kasacyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Jak wskazał Sąd, od wpłynięcia akt administracyjnych do Urzędu Gminy, co miało miejsce [...] listopada 2021 r., do maja 2022 r. Wójt nie podjął żadnych działań w sprawie, co wprost przyznał w piśmie z dnia [...] maja 2022 r. Sąd podkreślił, że organ nie podejmował żadnych czynności, także pomimo tego, iż [...] stycznia 2022 r. wpłynęło ponaglenie do załatwienia sprawy. Ponaglenie to okazało się zasadne, ponieważ postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. Kolegium uznało bezczynność i przewlekłość postępowania i wskazało nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowity brak udokumentowanych działań organu od listopada 2021 r. do daty złożenia skargi ([...] kwietnia 2022 r.), a nawet dłużej, bo także do maja 2022 r., uzasadniał wydanie wyroku uwzględniającego skargę o takiej treści jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach 21 czerwca 2022 r. (II SAB/Ke 45/22). Organ niezaprzeczalnie dopuścił się bezczynności i to w sposób lekceważący przepisy o terminach załatwiania sprawy. Nie dość, że nie podejmował żadnych czynności przed znaczący okres czasu po zwrocie akt administracyjnych przez organ odwoławczy (w listopadzie 2021 r.), to nawet nie podjął wysiłku poinformowania skarżącej (wnioskodawczyni) o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). Organ powinien w tym przypadku działać co najmniej transparentnie, tym bardziej, że doskonale wiedział, iż postępowanie, jako takie, wobec kolejnych decyzji kasacyjnych, toczy się już bardzo długo, co mogło wywoływać zaniepokojenie u skarżącej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany wyrok, w zakresie wszystkich zawartych w nim punktów, w tym także orzeczenia o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności (art. 149 § 1a P.p.s.a.) oraz o zasądzeniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz grzywny w ustalonej wysokości na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.) jest adekwatny do opisanych wyżej okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście zapoznał się i przyjął do wiadomości argumenty Wójta o problemach organizacyjnych związanych z zapleczem kadrowym w urzędzie oraz koniecznością zapewnienia udziału urbanisty na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie te mogłyby jednak usprawiedliwiać organ w naruszeniu terminów załatwiania spraw tylko wówczas, gdyby ten wykazał, iż z należytą starannością zabezpieczył obsługę kadrową, a mimo to z przyczyn trudnych do przewidzenia i niezależnych od organu, załatwienie sprawy w terminie napotkało obiektywne przeszkody. W skardze kasacyjnej na okoliczności takie nie wskazano. Wskazano jedynie na fakt przebywania pracownika na zwolnieniu lekarskim oraz zakończenie umowy z urbanistą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego braki kadrowe, jeżeli nie są spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami, nie usprawiedliwiają niedziałania organu. Gdy chodzi natomiast o wygaśnięcie umowy z urbanistą, to była to okoliczność przewidywalna i pozwalająca na przedsięwzięcie odpowiednich przygotowań w calu zabezpieczenia biegu postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a.. Można dodać, że wobec przedstawionych wyżej uwag nie miała znaczenia dla sprawy wspomniana w skardze kasacyjnej kwestia obowiązywania w określonym okresie przepisów związanych ze stanem epidemii, wyłączających środki przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości organów (art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w istotnym tu stanie prawnym Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Bezczynność Wójta miała miejsce w okresie od listopada 2021 r., a więc znacząco po dacie uchylenia tych przepisów. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a na zasądzone na rzecz M. C. koszty złożyła się kwota wynagrodzenia pełnomocnika ustalona we wskazanych przepisach.