II OSK 2147/18

Dnia 26 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/17 w sprawie ze skargi K. K. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić skarżącym K.K. i M.M. solidarnie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1621/17, na skutek skargi K. K. i M. M. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) po przedstawieniu przez Prezydenta Miasta [...] Radzie Miejskiej w [...] projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przygotowanego na podstawie uchwały tej rady z [...] czerwca 2015 r., nr [...], o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] w rejonie ulic [...], [...] i al. [...]. We wskazanym projekcie planu miejscowego szereg nieruchomości stanowiących własność skarżących zostało przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne m.in. w zabudowie bliźniaczej. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w [...] stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym przez Prezydenta Miasta [...] projekcie planu miejscowego m.in. w zakresie terenów obejmujących nieruchomości stanowiące własność skarżących poprzez przeznaczenie ich na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wyłącznie w zabudowie wolnostojącej. W skardze skarżący twierdzili, że zaskarżona uchwała narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym ze skargi wynika, że skarżący uważają, iż zgodne ze studium są ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Przyjął, że w zaskarżonej uchwale sformułowano jednoznacznie określone nakazy skierowane do Prezydenta Miasta [...], nie pozostawiające temu organowi wyboru, w zakresie ustaleń koniecznych do przyjęcia w ponownie przedstawionym radzie gminy projekcie planu miejscowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji narusza to art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że sporządzenie projektu planu należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezydent Miasta [...] jest związany zaskarżoną uchwałą. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że niektóre ze wskazanych w zaskarżonej uchwale sposobów zagospodarowania terenów są sprzeczne ze studium, przy czym uznał, że skarga skarżących w zakresie zarzutu sprzeczności ze studium nie jest zasadna. Według Sądu pierwszej instancji nie jest sprzeczne ze studium przeznaczenie terenów, na których znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących, na budownictwo jednorodzinne wyłącznie w zabudowie wolnostojącej. Rada Miejska w [...] w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie: - art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że skarżący byli legitymowani do zaskarżenia zaskarżonej uchwały w całości, mimo że dotyczy ona także nieruchomości, które nie stanowią własności skarżących, - art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na: 1) ograniczeniu zakresu zmian, jakie rada może uznać za konieczne w uchwale podejmowanej na podstawie powołanego przepisu, 2) nieuwzględnieniu, że niektóre ze zmian uznanych za konieczne w zaskarżonej uchwale wynikały z uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego, 3) przyjęciu, że Rada Miejska w [...] przekroczyła granice swojej kompetencji określone w powołanym przepisie, - art. 2 w zw. z art. 7 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie samodzielności gminy w zakresie wykonywania zadań własnych z zakresu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej wynikające ze stwierdzenie, że naruszono art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie na podstawie powołanego przepisu nieważności uchwały, która nie jest objęta jego zakresem, - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przyjęto, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna ze studium, - art. 113 p.p.s.a. polegające na pominięciu faktu, że zaskarżona uchwała jest także wynikiem uwzględnienia uwag do projektu planu miejscowego. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawą prawną wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną uchwałę jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, czyli inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest ten, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zdaniem NSA skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący swoją legitymację do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę wywodzą z prawa własności nieruchomości, położonych na terenie projektu planu miejscowego, którego zaskarżona uchwała dotyczy, oraz z tego, że zaskarżona uchwała zawiera m.in. postanowienia odnoszące się do terenów, w skład których wchodzą nieruchomości stanowiące przedmiot własności skarżących. Organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji co do zasady nie kwestionują legitymacji skarżących do wniesienia skargi wynikającej z prawa własności nieruchomości skarżących. Organ administracji, jak wynika z jednej z podstaw kasacyjnych, kwestionuje jedynie zakres tej legitymacji, uważając, że powinna się ona ograniczać do tych postanowień zaskarżonej uchwały, które bezpośrednio odnoszą się do nieruchomości stanowiących własność skarżących. W ocenie NSA przy ocenie legitymacji skarżących do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę nie uwzględniono charakteru zaskarżonej uchwały, w szczególności tego, że jest ona jednym z elementów postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego, nie wywierającym bezpośredniego skutku w sferze prawnej skarżących i nie wykluczającym możliwości obrony interesu prawnego lub uprawnienia skarżących w sprawie ze skargi na uchwałę, którą zostanie uchwalony plan miejscowym. Zdaniem NSA wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie wiąże Prezydenta Miasta [...] w ten sposób, że jest on zobowiązany przedstawić Radzie Miejskiej w [...] projekt planu miejscowego uwzględniający wskazane w zaskarżonej uchwale rozwiązania z zakresu sposobu zagospodarowania terenów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady gminy. Jednakże stosownie do art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przepisu na podstawie którego podjęto zaskarżoną uchwałę, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1), przy czym przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). Zatem wykonanie przez Prezydenta Miasta [...] zaskarżonej uchwały powinno polegać na opracowaniu przez ten organ projektu planu (dokonanie zmian w dotychczasowym projekcie) z uwzględnieniem postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale i poddaniu go w niezbędnym z uwagi na dokonane zmiany zakresie procedurze przewidzianej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Procedura ta może obejmować obowiązek uzyskania w odniesieniu do projektu planu opinii i dokonania jego uzgodnień (art. 17 pkt 6), wprowadzenie do projektu planu miejscowego zmian wynikających z tych opinii i uzgodnień oraz wyłożenie tak przygotowanego projektu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), umożliwienie przedstawienia uwag o nowym projekcie i rozpatrzenie tych uwag (art. 17 pkt 11 i 12) oraz w końcu wprowadzenie zmian do projektu wynikających z uwzględnionych uwag (art. 17 pkt 13). Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem, że ponownie przedstawiony Radzie Miejskiej [...] projekt planu będzie zawierał wskazane w niej rozwiązania z zakresu przeznaczenia terenów. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała zdeterminowała w jakikolwiek sposób przyszłe ustalenia planu miejscowego. Jej bezpośrednim skutkiem jest to, że korzystny z punktu widzenia interesów prawnych skarżących projekt planu miejscowego nie został uchwalony, ale jednocześnie nie przesądzono nią, że taki sam w zakresie interesów prawnych skarżących projekt nie zostanie ponownie przedstawiony do uchwalenia. Zaskarżona uchwała w sprawie stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływa zatem bezpośrednio na sferę uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości. Nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, jak ma to miejsce w przypadku planu miejscowego (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ani też nie wiąże organów gminy podczas uchwalania planu miejscowego, jak ma to miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 powołanej ustawy). Podkreślić należy, że w przypadku studium, które - podobnie jak zaskarżona uchwała - nie jest aktem prawa miejscowego, wiążący charakter jego postanowień wynika z wyraźnego przepisu ustawy. Podobnego przepisu w przypadku uchwały takiej jak zaskarżona brak. Zauważyć także należy, że podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostaną naruszone ustaleniami planu miejscowego są legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i żadne przepisy prawa nie ograniczają w takiej sprawie możliwości podniesienia zarzutów odnośnie do zaskarżonej uchwały z uwagi na wcześniejsze podjęcie uchwały na podstawie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu miejscowego jest więc w wystarczający sposób chronionych przez możliwość wniesienia skargi na uchwałę o planie miejscowym. Uwzględniając wskazane okoliczności NSA uznał, że interes prawny lub uprawnienie skarżących wynikające z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym projektem planu, nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (gminy), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym zawierającym wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Biorąc powyższe pod uwagę skarga skarżących powinna była być odrzucona przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, uznano, że w świetle art. 183 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez NSA z urzędu i odrzucenie skargi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i niezależnie od tego, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie powołanych przepisów uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wobec uchylenia na skutek skargi kasacyjnej organu administracji wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, zachodzą wskazane w art. 203 pkt 2 p.p.s.a. podstawy do zasądzenia od skarżących na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było niezależne od przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, NSA uznał, że zachodzi wskazany w art. 207 § 2 p.p.s.a. szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odstąpienia od zasądzenia tych kosztów. W związku z tym NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec odrzucenia skargi NSA, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwrócił skarżącym uiszczony wpis sądowy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.