II OSK 2492/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 714/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Słupska z dnia 28 grudnia 2005 r., nr LI/658/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 714/17 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Słupska z 28 grudnia 2005 r., nr LI/658/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Westerplatte - Hubalczyków" w Słupsku, w części obejmującej § 18 kartę terenu nr [...] teren zieleni parkowej" oraz obejmującej rysunek planu, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego jako nr [...] (dalej: plan miejscowy). Sąd I instancji uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w Słupsku w prawo własności skarżącej do działki oznaczonej obecnie nr [...] objętej w planie miejscowym karta terenu nr [...] - "[...]- teren zieleni parkowej" nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygniecie, tj. art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 w związku z art. 151 oraz art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: upzp) poprzez brak zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności zaskarżonego aktu i wyciągnięcie nieuprawnionych wniosków z wyjaśnień przedstawicieli organu administracji składanych w toku sprawy w sytuacji, w której organ nie wykazał przyczyn, dla których konieczne było poszerzenie pasa zieleni w stosunku do obszaru z poprzednich ustaleń planistycznych i nie określił dlaczego ta konkretna ingerencja w prawo własności była konieczna, a dotychczasowa szerokość pasa zielem była niewystarczająca i w konsekwencji oddalanie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9, art. 6 ust. 2 upzp oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 Kc poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie i uznanie, że w toku uchwalania zaskarżonego aktu nie naruszono zasady proporcjonalności i prawidłowo wyważono relacje pomiędzy ładem przestrzennym, zrównoważonym rozwojem i potrzebami interesu publicznego, a prawem własności właściciela działki [...] (obecnie działki nr [...]) w sytuacji, w której ta sama zasada proporcjonalności przyświecała organowi przy poprzednich rozwiązaniach pianistycznych i wówczas za wystarczający dla zaspokojenia interesu publicznego i ładu przestrzennego został uznany "węższy" pas zieleni, a obecna regulacja poszerza ten obszar w sposób całkowicie arbitralny; b) art. 28 upzp w zw. z art 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 upzp poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, pomimo wystąpienia przesłanki "istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu" na skutek poszerzenia dotychczasowego pasa zieleni z naruszeniem zasady proporcjonalności, tj. bez uzasadnienia przyczyn poszerzenia obszarów zielonych o konkretny fragment w stosunku do wcześniejszych ustaleń planistycznych i bez uzasadnienia - zarówno w uchwale, jak i w toku postępowania sądowego. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W piśmie z 29 marca 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia (wyrok NSA z 19.12.2018 r., II OSK 2935/18,). W przedmiotowej sprawie ocena tego czy określenie statusu planistycznego nieruchomości i możliwego sposobu jej zagospodarowania naruszało wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji RP i ustawy planistycznej musi odnosić się zatem do stanu z daty uchwalenia planu tj. 28 grudnia 2005 r. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie NSA, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10, ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55). 4.5. Oceniając plan miejscowy w tym kontekście wskazać należy, że ukształtował on zasady wykonywania własności do części działki [...] stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa. Z istoty własność Skarbu Państwa ma szczególny charakter, ponieważ przysługuje podmiotowi, który z racji swej natury i funkcji gospodaruje nią nie tylko za pomocą metod cywilistycznych, właściwych prawu prywatnemu, ale także za pomocą metod właściwych prawu publicznemu (W. Pawlak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 1 (art. 1–55(4)), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 44(1). Przeznaczenie nieruchomości Skarbu Państwa na określony cel nie sposób przy tym oceniać w kategorii naruszenia wolności i praw obywatela., ponieważ przepisy zamieszczone w rozdziale II Konstytucji, normujące prawa i wolności człowieka i obywatela, nie dotyczą statusu podmiotu prawa publicznego jakim jest Skarb Państwa. W sposób oczywisty w dacie uchwalenia planu miejscowego nie mógł on zatem naruszać on art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w odniesieniu do działki [...]. Nie sposób również rozważać naruszenia art. 2 i art. 21 Konstytucji w stosunku do nieruchomości publicznej przeznaczonej pod zieleń w planie. Właśnie nieruchomości publiczne w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane na te cele. 4.6. Nabycie przez skarżącą nieruchomości publicznej w 2008 r. nie mogło wpłynąć zatem na wzorzec kontroli legalności ustaleń planu miejscowego według stanu z daty jego uchwalenia. Skarżąca dobrowolnie przecież nabyła przedmiotową nieruchomość, której obowiązujący plan miejscowy zgodnie z art. 140 Kc określał granice wykonywania prawa własności jako terenu zieleni nieurządzonej. Nie sposób wobec tego przyjąć, jak chce tego skarżąca, że przyjęta uchwała bezprawnie ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności jej nieruchomości. 4.7. Całkowicie niezasadne jest zatem zarzucanie naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9, art. 6 ust 2 upzp oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 140 Kc. 4.8. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 28 upzp w zw. z art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 upzp. Przedmiotowy teren był oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako teren BZ (teren rekreacyjno-wypoczynkowy) i stanowił niezmiennie od lat kompleks zieleni, określany jako swoiste płuca dla terenów z nim sąsiadujących, tj. osiedli mieszkaniowych. Nie można zatem mówić o niezgodnym z prawem ukształtowaniu zasad wykonywania prawa własności i naruszeniu ww. zasad sporządzania planu miejscowego. W pełni przekonujące są wyjaśnienia organu, że wyznaczony w planie zielony korytarz, mający szerokość około 30 m, uzasadniony jest koniecznością ochrony ukształtowania terenu wysoczyzny, na której zlokalizowany został fragment osiedla, zaś działalność inwestycyjna może zaburzyć mikroklimat okolicy. Z ustawy planistycznej, w szczególności z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp nie wynika w żadnym razie chroniona prawnie ekspektatywa maksymalnego i ekstensywnego wykorzystania przez właścicieli terenów pod zabudowę, kosztem urządzenia terenów zielonych. W istocie byłoby to sprzeczne z kluczową dla planowania przestrzennego ideą zrównoważonego rozwoju. Jak pisał K. Wejchert w fundamentalnym dla polskiej planistyki dziele "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Warszawa 1974, s 206) "tereny zielone w urbanistyce współczesnej są jednym z zasadniczych ogniw kompozycji przestrzennej, a w nadchodzącym okresie urbanizacji świata znaczenie ich będzie wzrastało. Rozwój aglomeracji miejskich, zagęszczenie sieci osadniczej, a także hasło ochrony środowiska człowieka każą zwrócić na nie jak największą uwagę". Przeznaczenie części pierwotnej nieruchomości na zieleń w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowiło naruszenia art. 28 upzp w zw. z art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 upzp 4.9. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 w zw. z art. 151 oraz art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, ponieważ brak było jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi, to zastosowanie przez Sąd I instancji, rozpoznający skargę na akt prawa miejscowego, art. 151 Ppsa było w pełni zasadne. 4.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu bowiem pismo organu z 29 marca 2021 r. zostało złożone po terminie określonym w art. 179 Ppsa.