II OSK 2145/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 753/22 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr 864/2022 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą we W., wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 753/22, uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 sierpnia 2022 r., nr 864/2022, oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z 17 czerwca 2022 r., nr 1239/2022, którym na podstawie art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wymierzono P. Sp. z o.o. z siedzibą we W. karę w wysokości 125 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali o konstrukcji stalowej zlokalizowanej przy ul. [...] we W.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastosowanie art. 59i ust. 1. i ust. 4. Prawa budowanego jest ściśle powiązane z naruszeniem wskazanych wprost w art 59i ust. 1 art 54 albo 55 Prawa budowlanego. Naruszenie tych ostatnich przepisów nie występuje w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli polegającej na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, gdyż nie mógł złożyć skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 ani też ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 (o ile byłaby ona wymagana). Sąd pierwszej instancji ustalił, na podstawie akt zgromadzonych w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 384/22 zawisłej przed tym Sądem, że w sprawie przedmiotowej hali zostało wydane ostateczne postanowienie o wstrzymaniu budowy, a strona w dniu 21 października 2021 r. złożyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, organy mając wiedzę o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym - co do którego brak informacji, aby w dacie wydania zaskarżonego postanowienia było zakończone - przedwcześnie uznały, że spełniona została przesłanka z art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego konieczna do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej hali. W skardze kasacyjnej Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym niespornie stanem faktycznym i orzeczenie, że inwestor pomimo dopuszczenia się nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie jest objęty sankcją z art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 55 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu; - art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy Sąd pierwszej instancji jednoznacznie ustalił, że inwestor dopuścił się nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej, a także o zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutu odnoszącego się do podstaw kasacyjnych związanych z naruszeniem przepisów postępowania skarżący przywołał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wyrażać się w błędnej ocenie materiału dowodowego, jak to wskazano "w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym" i orzeczeniu, że w okolicznościach sprawy inwestor nie jest objęty sankcją z art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednocześnie, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych ustaleń faktycznych, które uznaje za bezsporne, ale w istocie polemizuje z niezastosowaniem w sprawie wskazanego przepisu Prawa budowlanego, który jest przepisem prawa materialnego. W szczególności, co należy podkreślić, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych dotyczących realizacji inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, a także wszczęcia procedury legalizacyjnej. Tym samym pomimo sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania treść tego zarzutu odczytana w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej wymaga potraktowania tego zarzutu jako odnoszącego się do obrazy prawa materialnego, tj. podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej sformułowano w istocie zarzuty naruszenia art. 55 w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, a także art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art 59i ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę materialną nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, ma zastosowanie do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do których wszczęto postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei z art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że chodzi o takie użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, które narusza przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że zastosowanie kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest ściśle powiązane z naruszeniem wskazanych w art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego przepisów. W okolicznościach sprawy, w których przedmiotowa hala została posadowiona w warunkach samowoli budowlanej inwestor nie może w ogóle skorzystać z prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, w celu legalnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Regulacja ta nie ma bowiem zastosowania do obiektów budowlanych posadowionych w warunkach samowoli budowlanej. Podobnie w wypadku obiektu posadowionego w warunkach samowoli budowlanej nie można ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie dopóki nie zostanie wydana decyzja legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 5. Prawa budowlanego. Tym samym w toku trwania postępowania legalizacyjnego nie istnieje prawna możliwość przypisania inwestorowi naruszenia obowiązku wynikającego z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jest niemożliwe dopełnienie tego obowiązku przed legalizacją obiektu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, aktualne brzmienie art. 59i ust. 4 w zw. z art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego nie pozwala na przyjęcie wykładni, w której przepis ten wyrażałby uniwersalną sankcję za użytkowanie obiektu budowlanego w oderwaniu od prawnej możliwości realizacji przez inwestorów obowiązków związanych z przystąpieniem do użytkowania obiektów budowlanych realizowanych zgodnie z przewidzianym w przepisach Prawa budowlanego procesem inwestycyjno-budowlanym. Co odnotował trafnie Sąd pierwszej instancji, wskazana wyżej wykładnia art. 59i ust. 4 w zw. z 59i ust 1 Prawa budowlanego nawiązuje do wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, uchylonego z dniem 19 września 2020 r. przez art. 1 pkt 45 lit. d ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Przepis ten stanowił, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowane na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego orzecznictwo, pozostaje aktualne także w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sama konstrukcja tego przepisu ściśle wiążąca możliwość nałożenia kary z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie uległa zmianie i została powtórzona w art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo, z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk nr 121) wynika, że celem wprowadzonego art. 59i było uregulowanie kwestii użytkowania obiektu bez uzyskania odpowiedniej zgody, w taki sposób, aby działania organu nadzoru budowlanego w tym zakresie nie ograniczały się wyłącznie do wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania, ale by zmierzały również do zalegalizowania samowolnie użytkowanego obiektu budowlanego. Nakładanie kary za nielegalne użytkowanie zgodnie z tym przepisem ma się odbywać przy zastosowaniu mechanizmu tzw. "żółtej kartki". Tym samym, ustawodawca zadecydował o potrzebie odejścia od jednorazowości stosowanej dolegliwości finansowej i umożliwił wielokrotne wymierzanie kary celem nadania jej wymaganej skuteczności. Sam problem stosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego do obiektów posadowionych w warunkach samowoli budowlanej był szczegółowo wyjaśniony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., II OSK 2641/17, wydanym w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu przyjął, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego można mówić dopiero wówczas, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego i brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, albowiem jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. Prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 Prawa budowlanego wyłącza zatem możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził analogiczne stanowisko również w później wydanych orzeczeniach (por. wyroki NSA: z 18 stycznia 2024 r., II OSK 1029/21; z 24 maja 2023 r., II OSK 1784/20; z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3921/19; z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2859/19; z 8 czerwca 2022 r., II OSK 1938/19; z 12 maja 2022 r., II OSK 1573/19; z 17 marca 2022 r., II OSK 907/21; z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 37/18). Natomiast powołane w skardze kasacyjnej wyroki w sprawie o sygn. akt II OSK 2043/17 i II OSK 2242/18 podjęte zostały w okresie poprzedzającym wskazany wyżej wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a stan faktyczny każdej z tych spraw odbiegał w istotnych elementach od okoliczności niniejszej sprawy mających kluczowe znaczenia dla podjęcia zaskarżonego wyroku przez Sąd a quo (w pierwszej ze spraw w ogóle nie wdrożono postępowania legalizacyjnego, a w drugiej zakończono legalizację, a inwestor nie wykonał nałożonego na niego decyzją obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie możliwość naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego w sposób, do którego nawiązuje art. 59i Prawa budowlanego, jest wyłączona w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ponieważ stanowi to podstawę zobowiązującą organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego z uwagi na prowadzenie przez inwestora robót budowlanych z naruszeniem ustawy i pozostaje przeszkodą do skutecznego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tymczasem na doprowadzenie do zrealizowania tych właśnie obowiązków przez inwestora zorientowana jest procedura przewidziana przez ustawodawcę w art. 59i ust. 1-7 Prawa budowlanego, pozwalająca na wielokrotne wymierzanie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli inwestor powstrzymuje się od zawiadomienia organu o zakończeniu robót budowlanych lub wdrożenia procedury przewidzianej w art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, istotą poglądu zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie jest przyjęcie, że realizacja inwestycji w warunkach samowoli budowlanej zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu, ale stwierdzenie, iż użytkowanie spornego obiektu nie powinno rodzić odpowiedzialności skarżącej za naruszenie obowiązków opisanych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, o której mowa w art. 59i Prawa budowlanego, z uwagi na toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył bowiem Sąd Wojewódzki, z postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że prowadzone jest postępowanie legalizacyjne w ramach którego wydane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia postanowienie o wstrzymaniu budowy informujące o możliwości legalizacji skierowane do właścicieli działek, na których posadowiona jest hala. Postanowienie to po weryfikacji organu drugiej instancji zostało utrzymane w mocy. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nie uwzględnia kwestii niekonkurencyjności trybu przewidzianego w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego oraz procedury legalizacyjnej, o zainicjowanie której skarżąca Spółka miała wystąpić wnioskiem z 21 października 2021 r. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności odpowiadające sytuacji, do której nawiązuje treść art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mając wiedzę o toczącym się postępowaniu legalizacyjnym – co do którego brak informacji, aby w dacie wydania zaskarżonego postanowienia było zakończone - przedwcześnie uznały, że spełniona została przesłanka z art. 59i ust. 1 Prawa budowlanego konieczna do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowej hali, co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od organu skarżącego kasacyjnie na rzecz Spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, 2700 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.