II OSK 2138/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 366/16 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 366/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie uznania wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 29 czerwca 2015 r. przekazanego przez Prezydenta Miasta Krakowa – Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wykonania przez skarżącą obowiązku o charakterze niepieniężnym, objętego powyższym tytułem wykonawczym, polegającego na usunięciu kiosku handlowego – kwiaciarni z pasa drogowego [...] w związku z koniecznością jego przebudowy, w szczególności wykonania jego podbudowy i ułożenia nawierzchni w miejscu usytuowania obiektu skarżącej. W dniu 2 grudnia 2015 r. H. M. wniosła zarzuty w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Zobowiązana podniosła zarzut naruszenia art. 33 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. – dalej określanej jako "u.p.e.a.") poprzez wydanie tytułu wobec brak wymagalności obowiązku z uwagi na fakt, że przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie zasadności decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, jak i nadania decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności. Wskazała także na naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez wydanie tytułu wobec nieistnienia obowiązku w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące decyzji będącej podstawą nałożenia obowiązku, które nie zostało prawomocnie zakończone. Podniosła również zarzut naruszenia art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji administracyjnej i zastosowania środka egzekucyjnego pomimo niedopuszczalności egzekucji, jako przedwczesnej. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 33 § 1 pkt 1,2, art.34 § 4 oraz art. 18 u.p.e.a .w zw. z art. 123 § 1 i 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: K.p.a.), po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez H. M. na postępowanie egzekucyjne uznał je za nieuzasadnione. Organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazująca skarżącej usunięcie kiosku handlowego z płyty [...] została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, zatem do czasu jej ewentualnego usunięcia z obrotu prawnego wywołuje określone w niej skutki prawne. Decyzja jest ostateczna, nie została przez stronę wykonana pomimo dodatkowych wezwań o udostępnienie fragmentu pasa drogowego znajdującego się pod przedmiotowym kioskiem, w związku z czym brak jest podstaw do uznania przedwczesności postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązana podniosła, że istnieją wątpliwości natury prawnej dotyczące prowadzenia egzekucji mimo toczącego się postępowania sądowego w stosunku do decyzji nakazującej usunięcie kiosku handlowego. Zdaniem strony brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny skutkuje naruszeniem prawa, w szczególności art. 33 u.p.e.a. Dodatkowo wskazała, że rozebranie kiosku handlowego jest niemożliwe także z tej przyczyny, że nie wyraził na to zgody Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków w Krakowie. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 17, art. 18, art. 133 § 1 pkt 1, 3, 8,10, art.34 § 2 u.p.e.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podziela w całości stanowisko Prezydenta w zakresie w jakim stwierdził, że w obecnym stanie zarówno decyzja o nakazaniu usunięcia kiosku handlowego, jak i nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności pozostają w obrocie prawnym, zaś fakt toczącego się postępowania sadowoadministracyjnego nie daje podstaw do zaniechania przez organ czynności egzekucyjnych. W ocenie Kolegium egzekucja jest dopuszczalna z uwagi na całokształt stanu prawnego i wiążące w tej sprawie rozstrzygnięcia poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. M. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a poprzez jego niezastosowanie, mimo że obowiązek o charakterze niepieniężnym nie istnieje a to wobec : - nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego; - faktu prowadzenia robót budowlanych w pasie drogowym przez inwestora mimo braku ostatecznego uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu [...] skorygowanego o wytyczne Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i 77 K.p.a poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, brak w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów. Zarzuciła także naruszenie art. 8 K.p.a poprzez brak uwzględnienia stanu innych toczących się postępowań administracyjnych, z których wynikają odmienne od przyjętych przez organ wnioski wpływające na sytuację prawną skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że Kolegium nie miało podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zdaniem Sądu zarzut ten w istocie zmierzał do zakwestionowania zasadności decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiącej podstawę jego wystawienia. Wnosząc zarzut oparty na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a., skarżąca powoływała się na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne przed Sądem w sprawie sygn. akt III SA/Kr 999/15 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd wyjaśnił, że w dniu 19 kwietnia 2016 r. we wskazanej sprawie zapadł wyrok stwierdzający nieważność decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania przez skarżącą obowiązku usunięcia kiosku handlowego – kwiaciarni, w pozostałym zaś zakresie skarga została oddalona. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że obowiązek nałożony tą decyzją istnieje i jest nadal wymagalny. Wymagalność obowiązku (art. 33 pkt 2 u.p.e.a.) oznacza z kolei istnienie stanu, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a skoro mimo to uchyla się od jej wykonania, to właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możliwość żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca dysponowała odpowiednią ilością czasu na realizację nałożonego na nią obowiązku i skutkiem wielokrotnych bezskutecznych wezwań o udostępnienie fragmentu pasa drogowego znajdującego się pod przedmiotowym kioskiem zasadnym było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu podnoszone w skardze dodatkowe okoliczności związane z nieprawidłowym, w ocenie skarżącej, prowadzeniem robót budowlanych, czy też brakiem zgody Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie na usunięcie przedmiotowego kiosku pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ pozostałych, wskazanych w skardze przepisów prawa. W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji, skarżąca wskazała na naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – określanej dalej jako "p.p.s.a." poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyroku, w szczególności niewskazanie oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz powołanie się na nieistniejące przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Powołany w jej podstawie art. 141 § 4 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnić należy na wstępie, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 niepublikowany). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wytknięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pomyłka w uzasadnieniu polegająca na nieprawidłowym wskazaniu jednostki redakcyjnej przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( art. 33 pkt 1 i 2 zamiast art. 33 § 1 pkt 1 i 2) nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza wobec prawidłowo przywołanej treści tego przepisu. Na marginesie zauważyć należy, że sama skarżąca w pismach z dnia 2 grudnia 2015 r. (k. 25 - 22 akt administracyjnych) oraz 11 stycznia 2016 r. (k. 46-40 akt administracyjnych) jako podstawę zarzutów wskazała przepis art. 33 pkt 2, art. 33 pkt 1 oraz art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Błąd ten sprostowany został dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie odnosi się konkretnie do wszelkich zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu z podaniem, które z nich i dlaczego nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do wszystkich zarzutów. Powyższe nie oznacza jednak, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności jej stanowiska. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zważyć nadto należy, że nawet wówczas, gdy sąd nie odniesie się do każdego z zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędnym jest wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, o czym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 2932/15 i II GSK 1413/16). W niniejszej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, bowiem Sąd I instancji odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, zasadnie uznając przy tym, że podnoszone w skardze okoliczności związane z nieprawidłowym, w ocenie skarżącej, prowadzeniem robót budowlanych, czy też brakiem zgody Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Krakowie na usunięcie przedmiotowego kiosku pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. W rozpoznanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Twierdzenie skarżącej odnośnie do nieudzielenia przez Sąd precyzyjnych wyjaśnień stanowiło wyłącznie jej subiektywną ocenę. Nie mogła ona zatem być prezentowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dotyczyła bowiem merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Okoliczność zaś, że wypowiedź Sądu była odmienna od oczekiwanej przez stronę, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, bądź że nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wobec niezasadności powołanej podstawy i przy braku podstaw branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 oraz art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 p.p.s.a.