II OSK 2136/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 871/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie wydania Z. S. zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanego budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy postanowił nałożyć na Z. S. (jako na właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]) obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jachcice-Zachód" w Bydgoszczy zatwierdzonego uchwałą Nr XLIX/735/09. Podstawę nałożenia tego obowiązku stanowił przepis art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Sąd wskazał, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) musi istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym. Podstawą rozpoznania wniosku skarżącego stanowił art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Ten ostatni przepis stanowił podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten nałożył na inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak [...]). W sprawie nie zachodziła zatem konieczność badania interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia. Sąd wywiódł także, że zarzuty skargi sprowadzały się w znacznej części do wykazania, że wydając zaskarżone postanowienie, organy dokonały błędnej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLIX/735/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Jachcice-Zachód" (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 121, poz. 2023 - zwanego dalej planem). Kwestie sporne dotyczyły interpretacji § 88 pkt 2 lit. c, który ustala przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Powyższy przepis planu miejscowego brzmi następująco: "dopuszcza się realizację garaży murowanych zlokalizowanych na zapleczu działek w formie wolnostojącej, z wyjazdami od ul. [...]". Poza sporem pozostawało, że budynek garażu objęty kontrolą organów nadzoru budowlanego położony jest w obszarze obowiązywania ww. planu (teren [...]) oraz że posiada konstrukcję drewnianą. Sąd zgodził się z organami, że zastosowany materiał budowlany i konstrukcja budynku ma podstawowe znaczenie dla wydania zaświadczenia o zgodności jego budowy z ustaleniami planu. Z planu wynika bowiem jednoznaczny nakaz wznoszenia garaży murowanych. W związku z tym wykonane przez skarżącego roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie wskazanym w § 88 pkt 2 lit c) planu. Tym samym nie budziło wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo zinterpretowały postanowienia planu w odniesieniu do zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd podkreślił, że ustawodawca określając w treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego wymaganą relację pomiędzy zrealizowaną w warunkach samowoli budowlą, a ustaleniami miejscowego planu, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania stosownego zaświadczenia. Sąd podkreślił, że organ wydający zaświadczenie o zgodności budowy (czyli "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zajmuje się kwestią legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie poświadcza pewne fakty. W tej sytuacji wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe. W istocie skarżący oczekiwał potwierdzenia, że nielegalnie wykonane roboty budowlane będą zgodne z ustaleniami planu z uwagi na zrealizowanie nowej estetycznej budowy w miejsce istniejącego wcześniej budynku garażowego (również o drewnianej konstrukcji). Zarzuty skargi formułowane w tym zakresie sprowadzają się de facto do oczekiwania, że organ wydający zaświadczenie powinien był dokonać oceny samowoli budowlanej w ramach odmiennych uwarunkowań planistycznych (istniejących przed datą wykonania samowoli budowlanej) lub w odniesieniu do wcześniej zrealizowanej zabudowy. Sąd wyjaśnił, że zarzut ten może być kierowany ewentualnie do organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie legalizacyjne. Nieskuteczne, zdaniem Sądu, były też oczekiwania skarżącego co do dokonania oceny estetyki zrealizowanego budynku. Wprawdzie w § 88 planu w punkcie d) wprowadzono nakaz podniesienia walorów estetycznych zabudowy garażowej (w tym utrzymanie jednorodnego charakteru zabudowy dla obiektów sąsiadujących) to jednak należy zauważyć, że odmowa wydania zaświadczenia uzasadniona została sprzecznością z ustaleniami zawartymi w § 88 pkt 2 c) planu, a zatem ewentualna zgodność zrealizowanego budynku z innymi przepisami planu nie daje podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. W ocenie Sądu, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem dokonania oceny walorów estetycznych budynku garażowego było bezprzedmiotowe w sytuacji stwierdzenia sprzeczności budowy z ustaleniami planu w zakresie zastosowanej konstrukcji budynku. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów planu w kontekście naruszenia swobody skarżącego (jako właściciela nieruchomości) co do wyboru konstrukcji budowli (drewnianej - lekkiej, a nie murowanej – ciężkiej) Sąd pierwszej instancji wskazał, że własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości. Prawo własności nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. Zważając na powyższe stwierdzić trzeba, że w myśl art. 140 k.c. jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zdaniem Sądu, syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, skargę jako bezzasadną oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W skardze kasacyjnej Z. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) § 22 pkt 2 uchwały nr XLIX/735/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Jachcice-Zachód" w Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 121, poz. 2023), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze wskazanego przepisu wprost wynika, iż istniejące budynki których lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami planu, a nie są wskazane ustaleniami szczegółowymi do rozbiórki, mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy z prawem do bieżącej konserwacji, z zakazem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, b) § 88 pkt 2 d) uchwały nr XLIX/735/09 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że na działce nr [...] nie jest dopuszczalne usytuowanie garażu o konstrukcji drewnianej, podczas gdy budynek garażowy spełnia warunki estetyki wykonania, jak również został zachowany charakter zabudowy w odniesieniu do budynków sąsiadujących. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie z uwagi na naruszenie prawa materialnego zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie skargi mimo, iż akt prawny, na który powołuje się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, tj. Uchwała nr XLIX/735/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2009 r., nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że garaż znajdujący się na działce nr [...] umiejscowiony jest w tym miejscu od około czterdziestu lat, co w stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, c) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, a mianowicie nieuwzględnienie przez Sąd poza granicami zarzutów podniesionych w skardze, daty wejścia w życia Uchwały nr XLlX/735/09, podczas gdy weszła ona w życie dopiero z początkiem 2010 r., co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia faktu, iż garaż o konstrukcji drewnianej był usytuowany na działce [...] jeszcze przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, d) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez uznanie decyzji obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie i zasadnie nie stwierdził naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Ustalone okoliczności stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Postępowanie prowadzone w celu uzyskania wymaganego przepisem art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego zaświadczenia wójta, burmistrza, prezydenta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozpatrywać przez pryzmat przepisów Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 217 i nast.), który reguluje postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Trzeba też zaznaczyć, że postępowanie to ma charakter uproszczony i w dużej mierze odformalizowany. Organy prawidłowo ustaliły, że obiekt budowlany w postaci garażu, którego dotyczył wniosek skarżącego kasacyjnie został wybudowany w miejscu, w którym wcześniej również znajdował się garaż, jednak jest nowym obiektem, co potwierdził również skarżący kasacyjnie w treści wniosku z dnia 7 czerwca 2019 r. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 22 pkt 2 i § 88 pkt 2 lit. d uchwały z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Jachcice-Zachód" w Bydgoszczy, które nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Oba przepisy dotyczą już istniejącej zabudowy w chwili uchwalania na tym terenie planu. § 22 pkt 2 odnosi się do możliwości użytkowania istniejących obiektów w sposób dotychczasowy, a § 88 pkt 2 lit. d dotyczy podnoszenia walorów estetycznych zabudowy garażowej. Żaden jednak z tych przepisów nie dopuszcza możliwości budowy nowej zabudowy garażowej w miejsce dotychczas istniejącej, innych niż murowane, co wprost wynika z § 88 pkt 2 lit. c planu. Zatem słusznie organ odmówił wydania stosowanego zaświadczenia, stwierdzając, że wybudowany garaż narusza § 88 pkt 2 lit. c obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że przy ocenie zgodności zrealizowanej przez niego inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie powinno brać się pod uwagę obowiązującego planu miejscowego z 2009 r. Z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli. Jeśli obowiązuje plan miejscowy na danym terenie, inwestor składa zaświadczenie o zgodności z tym planem zrealizowanej inwestycji. Niezależnie od tego wskazać należy, że w czasie gdy został wybudowany przez skarżącego nowy garaż w miejscu dotychczasowego garażu, obowiązywały już postanowienia planu miejscowego z 2009r., co oznacza, że inwestycja zarówno w czasie legalizacji jak i w czasie dokonania samowoli była niezgodna z postanowieniami planu miejscowego z 2009 r. Zatem zasadnie organ dokonał oceny zgodności z tym właśnie planem miejscowym. Chybiony tym samym jest również zarzut działania prawa wstecz. W ocenie skarżącego kasacyjnie postanowienia planu miejscowego nie powinny mieć zastosowania do obiektów, które powstały przed jego wejściem w życie. Tymczasem w niniejszej sprawie obiekt powstał już pod rządami nowego planu miejscowego i jak wynika z akt postepowania z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.