II OSK 2119/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Małgorzata Miron del NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 356/14 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

II OSK 2119/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynął wniosek K.J. o sprawdzenie legalności inwestycji polegającej na budowie w 2006 r. przez Wójta Gminy W. drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości Ś. Działka ta graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., nałożył na Gminę W. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanej drogi wewnętrznej na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem. Roboty miałyby polegać na uzupełnieniu ubytków jezdni masą bitumiczną, spryskaniu powierzchni asfaltowej emulsją asfaltową i zasypanie grysem, wykonaniu mijanek oraz odnowieniu lub wymianie i wprowadzeniu dodatkowego oznakowania pionowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się droga wewnętrzna, stanowiąca dojazd do zabudowań mieszkalnych i gospodarczych usytuowanych po jej obu stronach. Na początku droga posiadała nawierzchnię gruntową, następnie w latach 70-tych została ulepszona żużlem. W 2006 r. nawierzchnia żużlowa została pokryta dywanikiem bitumicznym o grubości około 4 cm. Roboty wykonała Gmina W. bez uzyskania stosownych dokumentów. Podczas czynności kontrolnych nie odnaleziono znaków geodezyjnych umożliwiających ustalenie przebiegu pasa drogowego oraz zlokalizowania wykonanej jezdni. Obecnie jezdnia posiada szerokość od 3,9m do 4,2m oraz pobocza o szerokości od 1,65m do 4m. Z uzyskanej ekspertyzy technicznej wynika, że jezdnia wykonana jest prawidłowo, użyte do budowy masy posiadały wymagane orzeczenia o jakości i przydatności do produkcji, w zakresie spadków poprzecznych oraz grubości nawierzchni jest zgodna z przedmiarem robót i normatywem technicznym. Także spadki niwelety podłużnej są zgodne z normą. Podbudowa żużlowa posiada odpowiednią grubość i ułożenie odpowiadające tej klasie drogi. Od ww. decyzji odwołanie wniosła K.J., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Organ odwoławczy uznał, że wykonane roboty należy potraktować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Ponieważ roboty zostały wykonane bez wymaganego przepisami art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. zgłoszenia, zasadnie zastosowano tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i 51 tej ustawy. W celu doprowadzenia samowolnie dokonanej przebudowy drogi do stanu zgodnego przepisami konieczne było wykonanie robót i czynności określonych w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożyła K.J. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), dalej u.d.p., w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust.1 ustawy dzieli drogi publiczne na cztery kategorie (drogi krajowe wojewódzkie, powiatowe, gminne). Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Zatem drogą wewnętrzną jest droga, która nie spełnia warunków technicznych i prawnych pozwalających zaliczyć ją do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 do dróg gminnych są zaliczane drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, które stanowią uzupełnienie występujących w danej gminie dróg powiatowych, wojewódzkich lub krajowych. Służą one lokalnym potrzebom. Stanowią własność gminy, która ma obowiązek łożenia na ich utrzymanie. Uprawnienie do zaliczenia do tej kategorii dróg posiada rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały po zasięgnięciu opinii (niewiążącej) właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). W sprawie omawianej drogi Rada Gminy nie podejmowała uchwały o zaliczeniu jej do kategorii drogi gminnej. Konsekwentnie organy określają działkę nr [...] jako drogę wewnętrzną i w ten sposób została opisana w rejestrze gruntów. Jednocześnie wymieniając w art. 3 pkt 3 P.b. drogi jako budowle zaliczone do obiektu budowlanego nie wskazuje się na ich charakter. Prowadzi to do wniosku, że przez pojęcie budowli należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z przeprowadzonych w dniach 6 marca 2013 r. i 25 czerwca 2013 r. oględzin wynika, że w 2006 r., czyli w dacie wykonywania robót budowlanych, droga faktycznie istniała, posiadała nawierzchnię żużlową i była użytkowana, stanowiła zatem budowlę w rozumieniu powołanego przepisu. Położenie na podsypce żużlowej warstwy asfaltu o grubości 4 -4,2 cm, co wynika ze złożonej w sprawie oceny technicznej drogi z maja 2013 r., i wykonanie w części rowów odwadniających stanowiło jej przebudowę, rozumianą zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. tego rodzaju roboty wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Efektem jego braku było wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 tej ustawy. Sąd Wojewódzki podkreślił, że istota art. 51 ust. 1 pkt 2, który zastosowano w sprawie, polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Sąd I instancji dodał przy tym, że obowiązki, jakie nałożono na inwestora, wynikają ze sporządzonej w trakcie postępowania oceny technicznej. W pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego są zobowiązane wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie organy nie stwierdziły naruszenia prawa przy przebudowie drogi uzasadniającego nakazanie jej rozbiórki, tym samym zastosowanie trybu wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 było uzasadnione. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 stycznia 2015 r. skargę kasacyjną złożyła K.J. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 §1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r,. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nienależytą kontrolę rozstrzygnięcia i w efekcie nieuwzględnienie przez Sąd skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji obydwu instancji zasady prawdy obiektywnej, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że roboty wykonane na działce nr [...] stanowiły przebudowę (zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a P.b.), co nie znalazło potwierdzenia w dokumentach i materiale dowodowym zebranym w sprawie, 2/ art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i art. 145 §1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprze nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania polegającego na nałożeniu przez organy nadzoru budowlanego na Gminę W. obowiązku, którego wykonanie przez zobowiązanego może doprowadzić do naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa własności. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyrokui w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa świadczonego w ramach prawa pomocy. W ocenie autora skargi kasacyjnej dowody zawarte w aktach nie są wystarczające do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany granic pasa drogowego, a tym samym do uznania wykonanych robót za przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a P.b. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W przypadku wykonania na drodze żużlowej warstwy asfaltu o grubości 4-4,2 cm, a nade wszystko wykonania w części rowów odwadniających, roboty takie musiały wiązać się ze zmianą granic pasa drogowego. Zatem wykonanie obowiązku nałożonego na Gminę W., szczególnie w zakresie wykonania "mijanek", może doprowadzić do naruszenia prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej, choć w jej podstawie formułuje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie wyrokowi Sądu I instancji zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego. Pierwszy z zarzutów kwestionuje bowiem jedynie zakwalifikowanie robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] (drodze wewnętrznej) jako przebudowy, drugi zaś odnosi się wyłącznie do obaw o naruszenie prawa własności (bez sprecyzowania, czy chodzi ewentualne naruszenie granicy z działką nr [...], będącą własnością K.J., czy też jakiejkolwiek innej nieruchomości), które to naruszenie miałoby się wiązać z wykonaniem obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tak sformułowane zarzuty nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że na działce nr [...] znajduje się droga wewnętrzna, stanowiąca dojazd do zabudowań mieszkalnych i gospodarczych. Na początku droga posiadała nawierzchnię gruntową, następnie została ulepszona żużlem. W 2006 r. nawierzchnia żużlowa została pokryta dywanikiem bitumicznym o grubości około 4 cm. Te ostatnie roboty, wykonane bez stosownej władczej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych, stały się przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem K.J. Aby zaś zastosować właściwy tryb postępowania, należało w pierwszej kolejności ustalić charakter tych prac. Kwalifikacja prac wykonanych na wskazanej nieruchomości determinuje bowiem sposób postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Różne rodzaje robót budowlanych wiążą się przecież z różnymi rygorami prawnymi w zakresie możliwości ich wykonania bez, bądź w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W przypadku budowy drogi niewątpliwie wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, w przypadku remontu czy przebudowy drogi - dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 i pkt 12 P.b.). Organy nadzoru budowlanego uznały, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował, że wykonane na działce nr [...] roboty stanowiły przebudowę. Z taką oceną należy się zgodzić. Przebudowa to w myśl art. 3 pkt 7a P.b. wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie niewątpliwe zakres wykonywanych na drodze dojazdowej prac spowodował zmianę parametrów użytkowych i technicznych. Nawierzchnia drogi sprzed prac budowlanych nie była utwardzona, zbudowana była z wysypanego w latach 70-tych żużlu. Nie sposób przyjąć, że położenie na drodze warstwy bitumicznej (asfaltu) nie zmieniło parametrów technicznych i użytkowych drogi. Zresztą i sama skarżąca, kwestionując w skardze kasacyjnej uznanie prac wykonanych w 2006 r. jako przebudowy, nie wskazuje argumentów za dokonaniem innej kwalifikacji robót, oprócz nieudokumentowanych w żaden sposób twierdzeń, że podczas prac w 2006 r. doszło do zmiany granic pasa drogowego. Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów koncentruje się na przypuszczeniach autora skarga kasacyjnej, że w wyniku wykonanych w 2006 r. prac mogło dojść do naruszenia granic pasa drogowego, a co za tym idzie - granic własności nieruchomości leżących przy drodze oznaczonej jako działka nr [...]. Autor skargi kasacyjnej wyraził także obawę, że w wyniku prac przeprowadzonych na podstawie zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji, wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., do takich naruszeń dojdzie, w szczególności w wyniku wykonania mijanek. Tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy w żaden sposób nie można wyciągnąć wniosków podnoszonych przez skarżącą. Skarżąca nie wykazała bowiem w żaden sposób, że roboty wykonane na działce nr [...] w jakikolwiek sposób ingerowały w należącą do niej działkę nr [...], czy też jakąkolwiek inną nieruchomość. Organy zebrały przecież z urzędu materiał dowodowy (w tym mapę z inwentaryzacji powykonawczej działki nr [...], znajdującej się w Ocenie technicznej z maja 2013 r.), który okazał się wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Natomiast skarżąca żadnych dowodów na udokumentowanie tezy, że doszło do naruszenia granic nieruchomości, nie przedstawiła. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, które podnosi strona. Jeśli zatem skarżąca domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te okazać, by organ mógł je zweryfikować. Przyjąć więc należy, że ten wywód skarżącej nie opiera się na dokumentach, z nich bowiem nie wynika, by granice nieruchomości zostały naruszone, a na przypuszczeniach. Nie sposób odnieść się w logiczny sposób do stawianej tezy, jeśli na jej poparcie strona nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, nawet jeśliby miała ona sama w sobie prawne znaczenie, jeśli brak jest przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.