II OSK 2115/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt ll SA/Kr 952/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 424/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 952/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący, strona, skarżący kasacyjnie) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowei (dalej: WINB, organ odwoławczy) z 12 czerwca 2023 r., nr 424/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 68/2023 wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.) wstrzymał D. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: inwestor) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym oznaczonym na załączniku graficznym nr 3, zlokalizowanym na działkach nr [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożył zarówno inwestor, jak i skarżący. WINB powołanym na wstępie postanowieniem z 12 czerwca 2023 r., nr 424/2023, wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., stwierdził, że zażalenie M. P. na postanowienie PINB zostało wniesione z uchybieniem terminu. WINB w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone stronie w dniu 25 stycznia 2023 r., termin do wniesienia zażalenia upływał zatem w dniu 1 lutego 2023 r., a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia skarżący złożył w dniu 23 lutego 2023 r. Wniosek ten został załatwiony odmownie postanowieniem WINB z 12 czerwca 2023 r. nr 423/2023 z uwagi na brak uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Skargę do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie wniósł M. P., zaskarżając je w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Oddalając skargę, WSA w Krakowie stwierdził, że organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne w zakresie niezachowania przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia. Ostatnim dniem terminu na jego złożenie był 1 lutego 2023 r., natomiast zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone w organie w dniu 23 lutego 2023 r., czyli bez wątpienia z uchybieniem terminu 7 dni na złożenie zażalenia. Jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia złożony przez skarżącego nie został uwzględniony postanowieniem WINB z 12 czerwca 2023 r. nr 423/2023. Od powyższego wyroku WSA w Krakowie z 7 grudnia 2023 r. skargę kasacyjną wniósł M. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" słusznego interesu, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd I Instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie "zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu I instancji było postanowienie WINB stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działce nr ew. [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym numerem 3. Postanowienie powyższe zostało doręczone stronie w dniu 25 stycznia 2023 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania/zażalenia. W postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. Termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a., wskazując, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, organ ma obowiązek wydania na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Ustalenia stanowiące podstawę stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Krakowie, NSA w pełni podziela. Postanowienie PINB zostało doręczone M. P. w dniu 25 stycznia 2023 r. (zwrotne poświadczenie odbioru w aktach administracyjnych), zażalenie z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone w dniu 23 lutego 2023 r., a zatem bezspornie z uchybieniem 7-dniowego terminu. Fakt ten obligował organ odwoławczy do wydania - na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Kluczowe było tutaj stwierdzenie, że termin wynikający z przepisu prawa nie został dochowany. Jednocześnie nie wystąpiła sytuacja procesowa, aby organ przywrócił skarżącemu ów uchybiony termin na wniesienie zażalenia. Sformułowane natomiast w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu. Obejmują zaś zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w odrębnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że jednocześnie wraz z zażaleniem złożył on wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, który został rozpoznany w dniu 12 czerwca 2023 r. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez sąd wojewódzki, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte jej wyjaśnienie, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Bezzasadnie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzuca, że organ administracji uchybił zasadom k.p.a.: prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. Natomiast stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości i zgłoszonymi zarzutami naruszenia przepisów procesowych nie mógł zostać zakwestionowany. Przedmiotem zaskarżonego do WSA w Krakowie postanowienia było jedynie rozstrzygnięcie sprowadzające się do stwierdzenia, że skarżący nie dochował terminu 7 dni na wniesienie zażalenia. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezzasadny jest także zarzut procesowy odnoszący się do kwestii przymiotu strony i ewentualnego odrzucenia skargi przez WSA w Krakowie. Sąd wojewódzki słusznie nie zakwestionował legitymacji skarżącego w zaskarżeniu procesowego rozstrzygnięcia odnoszącego się do jego sytuacji procesowej w postępowaniu dotyczącym wstrzymania D. sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych. Skarżący ma legitymację procesową, aby kwestionować stwierdzenie uchybienia terminu do wniesionego przez niego zażalenia, czego zresztą nie kwestionuje strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z niewiadomych powodów twierdząc, że WSA w Krakowie odmówił skarżącemu przymiotu strony. Twierdzenie to jest błędne, gdyż sąd wojewódzki zaakceptował legitymację skarżącego. W tym stanie rzeczy NSA, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.