II OSK 462/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt ll SA/Kr 811/23 w sprawie ze skarg M. P. i D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr 309/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 811/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. P. i D. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r., 309/2023 (znak WOB.7722.65.2023.AJAN) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 66/2023 (znak PINB-l-5160.200.22.42), wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: "k.p.a.") wstrzymał D. sp. z o.o. (dalej "inwestor") prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, oznaczonym na załączniku graficznym numerem 1, zlokalizowanym na działce nr [...] w miejscowości M., gmina L., z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na postanowienie to zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożył inwestor. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") w dniu 26 kwietnia 2023 r. wydał dwa postanowienia; - postanowienie nr 308/2023 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, - postanowienie nr 309/2023 o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W drugim z wyżej wymienionych postanowień MWINB wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej, jaką jest wniesienie zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zażalenie na ww. postanowienie oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego zażalenia zostały złożone w siedzibie PINB w dniu 23 lutego 2023 r., zatem po upływie terminu wskazanego w ustawie (termin upłynął 2 lutego 2023 r.). Organ stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, iż uchybiono terminowi, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., nadto powołał się na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, przywołując treść jego uzasadnienia. MWINB podkreślił, że po negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu, wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia jest obligatoryjne, niezależnie od upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia na to postanowienie. W zaistniałej sytuacji, zgodnie z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 141 § 2 k.p.a., należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddzielnymi skargami przez M. P. (dalej: "skarżący") - sygn. akt II SA/Kr 811/223 i inwestora - sygn. II SA/Kr 822/23. W obu skargach zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia, pomimo iż inwestor uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jego winy; b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że podnoszone twierdzenia w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uznane zostały za nieuprawdopodobnione; c) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa oraz wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi oraz wskazanie jego interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia dotyczącego zażalenia wniesionego przez inwestora. W odpowiedzi na wezwanie skarżący sprecyzował skargę, a uzasadniając swój interes prawny wskazał, że jest on wraz z inwestorem współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, co do której toczy się postępowanie. Postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a obie skargi musiały podlegać oddaleniu, choć każda z innej przyczyny. Sąd przywołał treść art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest on współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany zlokalizowany jest na działce nr [...], a z uproszczonej informacji z rejestru gruntów (k. 1 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że jedynym właścicielem tej działki jest L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w M. Skarżący jest wprawdzie wspólnikiem spółki D. (k. 20 akt administracyjnych organu I instancji), jednak okoliczność ta nie jest źródłem jego interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia dotyczącego inwestora, skoro są to dwa odrębne podmioty występujące w obrocie prawnym. Wobec stwierdzenia braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, skarga ta podlegała oddaleniu. Oddalając z kolei skargę inwestora, Sąd stwierdził, że argumenty podnoszone w skardze w istocie dotyczą okoliczności przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia i nie mogą być przedmiotem oceny w sprawie dotyczącej uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Uchybienie terminu do złożenia środka odwoławczego jest okolicznością obiektywną, która niewątpliwie w niniejszej sprawie miała miejsce: postanowienie organu I instancji doręczono inwestorowi w dniu 26 stycznia 2023 r., a zażalenie wniesiono w dniu 23 lutego 2023 r., zatem niewątpliwie po upływie siedmiodniowego terminu do jego wniesienia. Sąd zauważył, że wniosek o przywrócenie terminu został załatwiony odmownie postanowieniem nr 308/2023 r. z dnia 26 kwietnia 2023 r. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, Sąd oddalił skargę inwestora. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postepowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa, a także poprzez stwierdzenie, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego przez art. 141 § 2 k.p.a., co wynikało z wcześniejszego wadliwego wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że podnoszone twierdzenia w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały uprawdopodobnione; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu "zaskarżonej decyzji" słusznego interesu strony, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa oraz wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie "zaskarżonej decyzji Organów I oraz II Instancji w całości", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że kontrolę instancyjną należało przeprowadzić biorąc pod uwagę zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty. Nie zasługują one jednak na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie MWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez inwestora zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 134 w związku z odesłaniem zawartym w art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organem odwoławczym fazę rozpoznawczą postępowania zainicjowanego złożeniem środka odwoławczego poprzedza faza wstępna, w której organ ten zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu zbadanie, czy środek ten jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przewidzianym prawem terminie. W przypadku zażalenia od postanowienia organu I instancji termin ten określa art. 141 § 2 k.p.a. wskazując, że zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Jak ustalił Sąd I instancji, czego skarżący nie podważa w skardze kasacyjnej, postanowienie PINB o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorowi 26 stycznia 2023 r., stwierdza to zwrotne poświadczenie odbioru, zażalenie zaś zostało złożone 23 lutego 2023 r., wniesione zatem zostało z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Fakt ten obligował organ odwoławczy do wydania, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, co też zgodnie z powołaną regulacją prawną uczynił. Nie znajduje więc jakiegokolwiek usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do okoliczności związanych z wniesieniem zażalenia po upływie ustawowego terminu, obejmują zaś zagadnienie, stanowiące przedmiot rozpoznania w oddzielnym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że inwestor wraz z zażaleniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, który został w dniu 26 kwietnia 2023 r. rozpoznany. Tym samym nie mogą odnieść zamierzonego skutku zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez sąd orzekający, że w toku przedmiotowego postępowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla wyniku tej sprawy okoliczności, nie rozważono w toku postępowania w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a.), przede wszystkim zaś, że nie wzięto pod uwagę, iż zachodziły podstawy do przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.). Ponownie należy wskazać, że te kwestie stanowią przedmiot oddzielnego postępowania. Bezzasadnie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że organ administracji uchybił kodeksowym zasadom: prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.), w tym zakresie ograniczył się tylko do ich zgłoszenia bez przedstawienia rzeczowej argumentacji. Wskazać przyjdzie, że o ile organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W konsekwencji chybiony jest zarzut, że zachodziły podstawy do podjęcia przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.