II OSK 2091/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." sp. z.o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1539/22 w sprawie ze skargi "M." sp. z.o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2022 r., nr SKO.415/303/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek P. [...] sp.j. z siedzibą w R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1539/22 oddalił skargę M. sp. z.o.o. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 15 września 2022 r., nr SKO.415/303/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 104 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.; dalej u.p.z.p.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budynek biurowo - usługowo - handlowy wraz z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]" dla P. [...] sp.j. z siedzibą w R. (inwestor). Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 30 maja 2023 r. złożyła M. sp. z.o.o. (spółka), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wraz z kosztami zastępstwa według norm przepisanych. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść, tj.: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z pominięciem argumentów zaprezentowanych przez spółkę w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie zaś, dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę materiału dowodowego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, skutkujące niesłusznym przyjęciem, że istnieje podstawa do oddalenia skargi. Ponadto zaś zmarginalizowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowych ustaleń organów obydwu instancji w przedmiocie stanu faktycznego. W tym zakresie brak uzasadnienia dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny dał wiarę, co do prawidłowości ustalenia wskaźników nowej zabudowy organom, wobec konkretnych zarzutów skierowanych przez spółkę; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z pominięciem twierdzeń spółki wyrażonych w treści skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie spełnienia warunków określonych w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. spółka podniosła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz w związku z § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej rozporządzenie) z uwagi na nieprawidłowe w ocenie spółki przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny iż sporządzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna jest wystarczająca do ustalenia, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto zaś nieprawidłowe w ocenie spółki ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w zakresie wskaźników zabudowy obejmujących: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni określonej wnioskiem, wskaźnik szerokości elewacji frontowej budynku, wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa co skutkowało oddaleniem skargi w niniejszej sprawie. Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Spośród sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności rozpatrzyć należy ten odniesiony do art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpoznanie pozostałych zarzutów. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, gdyż przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno i precyzyjnie. Przede wszystkim Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Omówił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy parametry zabudowy i wyjaśnił dlaczego oparcie decyzji organu I instancji na nie do końca prawidłowo sporządzonej analizie nie mogło zostać zakwalifikowane do sytuacji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podaje się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Co istotne, z uwagi na podniesioną w ramach tego zarzutu argumentację, z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika ustawowy obowiązek sądu do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Tylko nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny, jak również brak umotywowania dokonanej w rozstrzygnięciu oceny, należy postrzegać jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że strona skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd w sposób niewystarczający odniósł się do zarzutów skargi i jej twierdzeń, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty podnoszące naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a ponieważ z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że spółka naruszenia wskazanych przepisów upatruje w dokonaniu przez Sąd błędnych ustaleń stanu faktycznego oraz nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie oceniał zastosowanie tych przepisów przez właściwe w sprawie organy administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, zatem organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14 i z dnia 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1200/22). Wobec tego organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego, analizując go pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności. Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. to pełnomocnik spółki nie podjął nawet próby wykazania, że rozpoznając skargę Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub przekroczył granicę sprawy, bądź powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to konieczne dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz w związku z § 3 - 8 rozporządzenia, to zarzut ten dotknięty jest pewnymi mankamentami. Otóż §, 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia podzielone zostały na podrzędne jednostki redakcyjne (ustępy). Podobnie art. 59 u.p.z.p. dzieli się na ustępy, a jej ustęp 3 także na punkty. Wnoszący skargę kasacyjną powinien określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i we własnym zakresie konkretyzować zarzutów, ani ich uściślać (zob. wyroki NSA z dnia: 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16; dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2925/19; dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1620/22). Znacznie osłabia to skuteczność rozpatrywanego zarzutu, mającego na celu zakwestionowanie przyjęcia, że wymienione w nim wskaźniki zabudowy ustalone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezrozumiałe jest także powołanie jako naruszonego art. 61 ust. 5a u.p.z.p., bowiem w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji badanej w trybie nadzwyczajnym, tj. 8 maja 2019 r., przepis ten nie został jeszcze wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z motywów wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 maja 2019 r. wynika, że koncentrował się on na zarzutach dotyczących wadliwego ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy, w szczególności braku uzasadnienia co do odstępstwa od średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, braku precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą, braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jak również naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślenia wymaga, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1149/19). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W judykaturze kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, wielokrotnie była przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1698/10 przyjęto, że wady analizy nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy bądź też nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2071/15). Orzecznictwo sądowe wskazuje przy tym, że błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2380/18). W judykaturze wypowiedziano również pogląd, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dni: 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16; 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19). Przechodząc do dokonanej przez Kolegium oceny inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, przypomnieć należy, że stanęło ono na stanowisku, że w stosunku do działek inwestycyjnych istnieje w obszarze analizowanym zabudowa zapewniająca spełnienie warunku kontynuacji funkcji oraz parametry budynków. Z uwagi jednak na jej zróżnicowanie, uzasadnione okazało się odstąpienie od reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia bez zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego. W myśl przywołanej regulacji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego znaczne zróżnicowanie parametrów budynków na analizowanym obszarze powoduje, że nie można przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w oczywistej kolizji z zastanym sposobem zagospodarowania tego obszaru. W realiach niniejszej sprawy podziela bowiem ten pogląd, że jeżeli ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko zarzut niewłaściwego przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. motywy przywołanego uprzednio wyroku NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu danego terenu od dostosowania się do określonych cech oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. W myśl tego przepisu, do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie ulega wątpliwości, że budowa budynku biurowo - usługowo - handlowy wraz z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszanej. Trafnie uwzględniono, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest więc dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Wydając decyzję w trybie nadzwyczajnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w toku postępowania zwykłego, przeanalizowało podnoszoną przez spółkę kwestię prawidłowości przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie doszukując się podstaw do ziszczenia się wady nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tym zakresie, przy czym słusznie wytknął, że wypowiedź sporządzającego analizę odnośnie do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych czy szerokości elewacji frontowych była zbyt lakoniczna. Niemniej jednak tego rodzaju wadliwość w sporządzaniu analizy, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotnym jest bowiem, że ustalone dla przedmiotowego budynku parametry mieszczą się w podanych w analizie przedziałach i nie zaburzają ładu przestrzennego. Z kolei ustalenia, jakich domaga się spółka, mogłyby być czynione przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś w procedurze nieważnościowej. Dostrzeżona ogólnikowość w omówieniu poszczególnych parametrów, jak stało się to w przypadku wskaźnika wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych czy szerokości elewacji frontowych, jak też brak precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą, nie mogły mieć w kontrolowanej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, bez jednoczesnego wykazania przez spółkę, że dopuszczona zabudowa narusza istniejący na danym terenie ład urbanistyczny. Jak już zaznaczono, za rażące naruszenie prawa nie można uznawać każdego, nawet oczywistego, naruszenie prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W tej konkretnej sprawie, nie zostało wykazane, że ustalenie parametrów spornej inwestycji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ani że została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony jawi się także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. oraz w związku z § 3 - 8 rozporządzenia. Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, ponieważ - co jest kluczowe w niniejszej sprawie - wykazane w niektórych obszarach wady analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogły doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 maja 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków, z uwagi na specyfikę tego postępowania. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, mogły by być rozpoznane w ramach kontroli instancyjnej w postępowaniu zwykłym. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie oddalono wniosek uczestnika postepowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż żaden przepis p.p.s.a., w szczególności jej art. 203 i art. 204, nie stwarzają podstaw do orzeczenia w tym zakresie.