II OSK 2081/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 317/23 w sprawie ze skargi D. B. i J. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2023 r. nr 53/2023, WOB.7722.134.2019.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 317/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. B. i J. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 23 stycznia 2023 r., nr 53/23, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego ziemskiego z dnia 6 czerwca 2019 r. nr 533/2019 o wstrzymaniu wobec skarżących robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina M. , realizowanej na podstawie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 9 stycznia 2006 r., znak AB.II.S.7351/1/7/06. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. B. i J. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących, w sytuacji gdy dysponują oni wieloma informacjami mogącymi przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; 2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 15 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że na skutek zlecenia przez organ drugiej instancji organowi pierwszej instancji wykonania oględzin, a następnie oparcia rozstrzygnięcia przez Wojewódzkiego Inspektora również na dowodzie ze wskazanych oględzin, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Dowód z prawidłowo wykonanych oględzin wpływa bowiem bezpośrednio na treść orzeczenia organu pierwszej instancji, natomiast przeprowadzenie tego dowodu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy dowód taki nie był przeprowadzany, uniemożliwia skarżącym kwestionowanie prawidłowości wykonania i wyników oględzin w toku postępowania administracyjnego, a więc kwestionowanie dowodu o charakterze kluczowym i podstawowym dla sprawy w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego; 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono istotnych okoliczności, a mianowicie: a. nie ustalono dokładnych parametrów wykonanego budynku (w szczególności wewnętrznych parametrów budynku) i otaczającego budynek terenu, i uznano za prawidłowy i wystarczający protokół kontroli z dnia 28 maja 2019 r., a także inne dokumenty zgromadzone w sprawie, a następnie oparto rozstrzygnięcie na ustaleniach wynikających z tej dokumentacji, w sytuacji gdy brak dokładnych oględzin i pomiarów inwestycji uniemożliwia ocenę, czy miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego; b. nie zbadano i nie ustalono w toku postępowania administracyjnego, jaki wpływ na zagospodarowanie terenu inwestycji miały osuwiskowy charakter terenu, na którym przebiega inwestycja, a także powódź, która nawiedziła okoliczne tereny około 2010 r., w sytuacji gdy czynniki środowiskowe, o których organ posiada wiedzę, mogły mieć istotny wpływ na inwestycję i na ukształtowanie terenu na działce; c. pominięto, że projekt budowlany przewidywał, iż inwestycja wymaga prac ziemnych związanych z wyrównaniem terenu pod powierzchnie utwardzone i dojazd, w związku z czym w tym zakresie nie można zarzucać skarżącym odmiennej niwelacji terenu, nie wyjaśniając na czym ta odmienna niwelacja terenu miałaby polegać; – co wszystko w konsekwencji doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych przez organ polegających na przyjęciu, że skarżący odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 80, art. 107 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym dokonano błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż zmienili liczbę kondygnacji, w sytuacji gdy o tym, czy dana płaszczyzna pozioma może być uznana za kondygnację, decydują konkretne wartości i okoliczności. Skarżący zauważyli, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały ograniczone do ogólnego porównania pierwotnego projektu budowlanego i protokołu kontroli budynku faktycznie wykonanego; 5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7b K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności; 6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przejawiające się w dokonaniu niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym za stronę postępowania została niezasadnie uznana B. F. (właścicielka działki nr [...] w miejscowości G.), gdyż zdaniem organów dokonanie przez skarżących odmiennej niwelacji terenu mogło doprowadzić do zalegania koron utwardzonych skarp poza teren działki skarżących. Tymczasem skarżący nie dokonali odmiennej niwelacji terenu, a opisane zmiany są konsekwencją powodzi, która nawiedziła okoliczne tereny około 2010 r. i nie były związane z inwestycją dotyczącą wykonania budynku. Wskazując na powyższe D. B. i J. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarazem skarżący wystąpili o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wnieśli także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wprowadzającą. Otóż przedmiotem zaskarżenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Krakowie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora utrzymujące w mocy wstępne – wydane w toku tak zwanego postępowania naprawczego – postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Dotyczyło to realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina M. . Postanowienie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (z uwagi na datę wszczęcia postępowania należy uwzględnić brzmienie ustawy opublikowanej w tekście jednolitym Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."; zob. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, Dz. U. 2020 r. poz. 471). Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy ustalone zostanie, że roboty budowlane wykonywane są w sposób opisany w tym przepisie. Kwalifikując roboty budowlane w tym kontekście należy mieć na uwadze art. 36a ust. 5 P.b. stanowiący o tym, jak należy rozumieć istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 wskazanej wyżej nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych stosuje się wymieniony art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu nadanym tą nowelizacją. Oznacza to, że oceniając, czy doszło w niniejszej sprawie do prowadzenia robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, a wręcz, czy doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, należało zweryfikować, czy w odniesieniu do inwestycji D. B. i J. B. doszło do zmian między innymi w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, bądź 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%, b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, c) liczby kondygnacji. Wymienione art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. determinowały rozstrzygnięcia organów i przez pryzmat tych regulacji, przywołanych zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził kontrolę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zabrakło zarzutów naruszenia tych przepisów. W takiej sytuacji należy przyjąć, że kwalifikacja odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przypadku inwestycji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...], powinna być oceniana w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b., w ich literalnym brzmieniu odniesionym do okoliczności sprawy, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i co nie zostało przez skarżących w skardze kasacyjnej podważone. Przechodząc dalej należy zwrócić uwagę, że pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest stopniowalne w zależności od ilości stwierdzonych odstępstw. Dojdzie do niego już w przypadku wystąpienia choćby jednego z odstąpień wymienionych w art. 36a ust. 5 P.b. Jeżeli natomiast inwestor nie uzyskał w takiej sytuacji uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 P.b.), ziszczą się przesłanki do wdrożenia procedury z art. 50-51 P.b., która inicjowana jest wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych (zob. art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Postanowienie tego rodzaju jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z zaaprobowanymi i zresztą przeanalizowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleniami organów, w przypadku inwestycji D. B. i J. B. miało dojść do odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki, co wyrażało się w zmienionym jej ukształtowaniu i to w sposób wykraczający poza granice terenu inwestora (na działkę nr [...]). Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów i weryfikując je doszedł do przekonania, że nastąpiła również zmiana liczby kondygnacji w budynku realizowanym przez skarżących, który pierwotnie miał być budynkiem z nieużytkowym poddaszem, a tymczasem zrealizowano kondygnację użytkową. Sąd pierwszej instancji zauważył wreszcie, że do budynku dobudowana została dodatkowa część o ponad 4 m szerokości, która nie była przewidziana w projekcie budowlanym. Skarga kasacyjna skoncentrowana jest na zarzutach naruszenia przepisów administracyjnego postępowania wyjaśniającego, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. (czyli oddalając skargę), miał nie zidentyfikować, a po części także nie rozpoznać (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W ocenie skarżących stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. powinni oni być w toku postepowania przesłuchani, gdyż dysponują "wieloma istotnymi informacjami mogącymi przyczynić się do rzetelnego wyjaśnienia sprawy". Skarżący w tym kontekście kwestionują też sposób działania Wojewódzkiego Inspektora, który bazował na ustaleniach z oględzin zleconych organowi pierwszej instancji, a dowód ten wykorzystano bezpośrednio jako podstawę wydania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, naruszając art. 15 i art. 136 § 1 K.p.a. Odrębnie w skardze kasacyjnej przedstawiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. w tym także w związku z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący starają się w kontekście tych zarzutów podważać ustalenia stanu faktycznego, aprobowane przez Sąd pierwszej instancji, wskazując, że ustalenia te nie są wystarczające, lub są niedostatecznie precyzyjne, aby wyprowadzić wniosek o zaistnieniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące przepisów postępowania administracyjnego, a także art. 141 § 4 P.p.s.a., nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji na wielu stronach uzasadnienia wyroku (s. 6-8) szczegółowo, z powołaniem na przepisy prawa i dowody w sposób przekonujący wykazał, że doszło w sprawie wręcz do istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki, a nadto charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody skarżących zawarte w skardze kasacyjnej są nieprzekonujące. Budynek pierwotnie w zatwierdzonym projekcie miał być budynkiem parterowym z nieużytkowym poddaszem, natomiast z zebranego materiału dowodowego wynika, że budynek posiada I piętro nad kondygnacją parteru. Uprawdopodobniono także, że w sprawie doszło do zmiany ukształtowania działki, co także może wypełniać przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny zarazem zaznacza, że choć przyjmuje do wiadomość wszystkie przedstawione w skardze kasacyjnej zastrzeżenia dotyczące sposobu przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego, to doszedł do przekonania, że skarżący nie zdołali skutecznie obalić tezy, że inwestycja istotnie odbiega od ustaleń i warunków określonych zwłaszcza w projekcie budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Skarżący nie zakwestionowali zmiany przynajmniej jednego charakterystycznego parametru budynku, jakim jest jego szerokość. Sąd pierwszej instancji na stronie 8 uzasadnienia wyroku wprost wskazał, że od północnej strony zrealizowano dodatkową części budynku o wymiarach 4,21 x 5,17 m, która nie była przewidziana w projekcie budowlanym. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że już samo to jest wystarczającą podstawą do wdrożenia procedury naprawczej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. W takich okolicznościach nie ma więc potrzeby szczegółowego badania, czy to przyczyn zmian w ukształtowaniu terenu działki, czy to dokładnych danych dotyczących charakterystyki kondygnacji budynku i jego wysokości. Nie ulega bowiem wątpliwości – i nie zostało to zakwestionowane w skardze kasacyjnej – że wybudowany przez skarżących budynek w jednym przynajmniej aspekcie (szerokości, jako parametru charakterystycznego) został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Nie naruszono w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) przez przeprowadzenie dowodu z oględzin na zasadzie art. 136 § 1 K.p.a. W skardze kasacyjnej, kwestionując zasadność przeprowadzenia przed Wojewódzkim Inspektorem dowodu w trybie art. 136 § 1 K.p.a., nie wykazano, w jaki realnie sposób mogło to wpłynąć na wynik sprawy – zwłaszcza w kontekście odnotowanej wyżej i niezakwestionowanej okoliczności, że budynek ma finalnie znacznie inną szerokość, aniżeli w pierwotnym projekcie. Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7b K.p.a. (w zw. z art. 151 P.p.s.a.) poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Na zasadę wyrażoną w tym przepisie nie można się zasadniczo powoływać w celu uchylenia się od normalnych skutków naruszenia porządku prawnego, a w każdym razie nie sposób tego czynić w okolicznościach niniejszej sprawy. D. B. i J. B. wybudowali budynek w sposób obiektywnie odbiegający od projektu budowlanego. Modyfikacje w zakresie charakterystyki budynku w odniesieniu do szerokości, ale też całej jego bryły, zwłaszcza w zakresie ukształtowania kondygnacji, nie mogą być postrzegane jako "błahe". W takim z kolei kontekście wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie może być ocenione środek nieproporcjonalny do naruszenia. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Fakt, że w sprawie uznano B. F. za stronę postępowania nie wpływa w najmniejszym stopniu na wydane postanowienie i nie czyni go wadliwym. Kwestia, czy wymienionej osobie przysługuje status strony mogłaby być ewentualnie podniesiona przez skarżących, gdyby właścicielka działki sąsiedniej skorzystała ze środków zaskarżenia. Natomiast w porządku procesowym sprawy zawiadomienie B. F. nie jest kwestią istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Niniejszy wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.