II OSK 2076/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. i D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 643/17 w sprawie ze skargi A. D. i D. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 643/17 oddalił skargę A. D. i D. D. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego dotyczącego zarzutu do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. D. i D. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a." przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art.7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki budynku, w chwili kiedy powstaje nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oraz z uwagi na fakt pozytywnej opinii przyrodniczej dla przedmiotowego terenu i występowania w sąsiedztwie zabudowy rekreacyjnej i siedliskowej; - art.151 p.p.s.a. w zw. z art.29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nieprawidłowo zbadał dopuszczalność egzekucji administracyjnej wszczętej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu [...] kwietnia i w konsekwencji niewłaściwie zastosowanie przez organ art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.; - art.151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 2 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo wykazania przez skarżących , że zachodziła okoliczność odroczenia terminu wykonania obowiązku oraz że zastosowana egzekucja w postaci rozbiórki była zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów adwokackich za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz z opłatą skarbową oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.z 2019r.,poz. 2325) dalej jako " p.p.s.a." Zgodnie z nim, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 997/19 CBOS). Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił więc w niniejszym uzasadnieniu opisu ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez WSA przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Te ogólne uwagi były konieczne wobec dostrzeżonych mankamentów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się bowiem do zaskarżonego wyroku. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę A. D. i D. D. uznając za słuszne stanowisko organu odwoławczego – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z [...] lipca 2017r. na podstawie art.138 § 1 pkt 3 w zw. z art.144 k.p.a. w wyniku rozpatrzeniu zażalenia D. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z [...] maja 2017r. oddalające zarzut A. D. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy wskazał, że od powyższego postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego zażalenie wnieśli D. D. i A. D. Jednak postanowienie to zostało wydane w wyniku rozpoznania zarzutów A. D. wniesionych na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2017r., poz.1201t.j. - brzmienie w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, dalej jako "u.p.e.a.") na prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na jego nazwisko. Z tego powodu w ocenie organu odwoławczego tylko on był zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20, art.26 §1 i art. 34 § 5 u.p.e.a. i tym samym tylko on był stroną postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego na jego nazwisko tytułu wykonawczego, a nie D. D. Z tych względów umorzył postępowanie zażaleniowe nie rozpatrując merytorycznie zarzutów podnoszonych przez D. D. w zażaleniu. Natomiast zażalenie A. D. stało się przedmiotem odrębnego postępowania. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko wskazując, że decyzją z [...] lipca 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję PINB w Kościerzynie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującą D. D. i A. D. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] położonej w Z. Obowiązek ten nie został wykonany i A. D. doręczony został tytuł wykonawczy wystawiony na jego nazwisko, wobec tego zostało wszczęte w stosunku do niego jako zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e., zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tak więc każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wystawienie tytułu wykonawczego odrębnie na każdego zobowiązanego (czyli adresatów obowiązku) jest prawidłowe i obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego po wystawieniu odrębnego tytułu wykonawczego. Sąd wskazał również, że w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony na A. D., wobec powyższego stroną postępowania egzekucyjnego, uruchomionego tym tytułem wykonawczym jest tylko on sam. D. D. nie jest stroną tego postępowania, w stosunku do niej może zostać wszczęte odrębne postępowanie egzekucyjne po wystawieniu na nią tytułu wykonawczego. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z [...] lipca 2017 r. którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. – organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowie z uwagi na brak posiadania przymiotu strony przez wnoszącą ten środek odwoławczy – D. D. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej powinny się odnosić do wydanego orzeczenia, to przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie powinny kwestionować ocenę Sądu pierwszej instancji akceptującą umorzenie przez organ odwoławczy przedmiotowego postępowania zażaleniowego z powodu uznania, że D. D. nie ma przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego, którego adresatem jest wyłącznie A. D. Kwestii tej jednak w skardze kasacyjnej w ogóle nie poruszono. W skardze kasacyjnej zarzuca się natomiast zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), brak dokonania oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej w tej sprawie (art.29 § 1 u.p.e.a.) oraz nieuwzględnienie zarzutu z art. 33 [pic]1 pkt 2 i 8 u.p.e.a. Taka treść skargi kasacyjnej, a także jej uzasadnienie prowadzi do konstatacji, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą do zaskarżonego wyroku i w związku z tym nie mogły w niniejszej sprawie zostać poddane merytorycznej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić też należy z uwagi na podniesiony zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), że decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a nie jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Podsumowując, skarżący kasacyjnie sformułowali zarzuty nie mające związku z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał merytorycznej kontroli zasadności oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na A. D. Zarzuty skargi kasacyjnej są wobec tego nieusprawiedliwione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).