II OSK 2072/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.R. i S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1415/23 w sprawie ze skargi K.R. i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2023 r., nr SKO.415/162/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1415/23, oddalił skargę K.R. i S.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 14 czerwca 2023 r., nr SKO.415/162/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z 10 marca 2023 r., nr B.6733.38.2022 Wójta Gminy C. ustalającą na wniosek P. S.A. z siedzibą w L. lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV w miejscowości P., na terenie działek nr [...] (droga wewnętrzna), [...], [...] (potok p.n. P.), [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...] (droga wewnętrzna), [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...] (droga gminna), [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (droga wewnętrzna), [...], [...] (droga powiatowa nr [...]), [...], [...], [...] (potok P.), [...] oraz umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w części dotyczącej wskazanej inwestycji położonej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz na terenie części działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości P., zlokalizowanych na terenie, na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenów Lasów i Gruntów Przeznaczonych do Zalesienia w Gminie C. (uchwała Rady Gminy w C. nr [...] z dnia 24 sierpnia 2001 r.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K.R. i S.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: 1. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszelkie przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy zarówno organ I jak i II instancji nawet nie zbadał czy rzeczywiście planowana inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne, lecz automatycznie, po spełnieniu wymogów formalnych, wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 84 k.p.a. przez ustalenie dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę, a nie zbadanie przez organ lub zlecenie niezależnemu instytutowi żadnych pomiarów, w stosunku do oddziaływania planowanej inwestycji oraz prowadzenia postępowania administracyjnego bez zachowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 3. (oryginalna wartość numerowania – przyp. NSA) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności brak zbadania przez organ administracji celu i faktycznego przeznaczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy faktycznie kablowa sieć energetyczna SN15KV jest niezbędna dla funkcjonowania prywatnego zakładu produkcyjnego, a jej usytuowanie nie służy pozostałym mieszkańcom i nie jest im przydatne. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji trafnie ocenił jej prawidłowość oraz przyjął właściwe znaczenie przywołanych w tym zarzucie przepisów. Uwarunkowania prawne wraz z okolicznościami faktycznymi przemawiały bowiem za tym by sprawę z wniosku P. S.A. z siedzibą w L. załatwić w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei w przywołanym w tym przepisie art. 6 u.g.n., do celów publicznych zaliczono m.in.: budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2). W świetle powyższego słusznie przyjął Sąd I instancji, że charakter planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej służy realizacji celu publicznego niezależnie od rozmiarów planowanej inwestycji oraz liczby przyszłych jej beneficjentów, jak i źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p. ani u.g.n. nie uzależnia nadania danej inwestycji miana inwestycji celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji. Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, jest zbieżne z poglądami wrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 5.07.2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; 26.04.2012 r., II OSK 264/11, LEX nr 1251986; 18.01.2022 r., II OSK 442/19, LEX nr 3336013; 15.03.2022 r., II OSK 838/21, LEX nr 3335262; 27.04.2022 r., II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; 12.10.2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609). Publiczny charakter inwestycji polegającej na rozbudowie sieci elektroenergetycznej wynika z samego jej celu, którym jest powszechne zaopatrzenie w energię elektryczną, co znajduje swoje potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zaopatrzenie w energię elektryczną jest jednym z podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zatem cel planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczy o jej lokalnym, a co za tym idzie, również publicznym charakterze. Z tych też względów nie można podzielić stanowiska skarżących, którzy kwestionują charakter planowanej inwestycji przez to, że rozbudowa sieci elektroenergetycznej na podstawie zaskarżonej decyzji będzie polegała na umożliwieniu zaopatrzenia w energię elektryczną jednej nieruchomości. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przez organy obu instancji art. 8 i art. 84 k.p.a. przez ustalenie realizacji planowanej inwestycji jedynie na podstawie materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę, a nie zbadanie przez organ lub zlecenie niezależnemu instytutowi pomiarów oddziaływania planowanej inwestycji oraz prowadzenie postępowania administracyjnego bez zachowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W tym względzie należało w pełni zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uprawniony do ustalania dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na podstawie innych materiałów niż przedstawione przez wnioskodawcę. Słusznie też Sąd I instancji ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organy art. 8 w zw. z art. 84 k.p.a., wskazał na art. 56 zd. 1 u.p.z.p., według którego, nie można odmówić ustalenia lokalizacji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz art. 52 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że nie można ponadto uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od spełnienia nieprzewidzianych przepisami prawa warunków lub świadczeń. Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności przez brak zbadania celu i faktycznego przeznaczenia lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy kablowa sieć energetyczna SN15KV jest niezbędna dla funkcjonowania prywatnego zakładu produkcyjnego, a jej usytuowanie nie służy pozostałym mieszkańcom. Również w odniesieniu do tego zarzutu należy zgodzić się z Sądem I instancji, co to tego, że w uzasadnieniach obu decyzji w dostateczny sposób przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia jak również przepisy mające zastosowanie w sprawie, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Również przeprowadzone postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Jak już bowiem wyżej wskazano, o charakterze inwestycji celu publicznego nie decyduje liczba, ale też, jak podnoszą to skarżący kasacyjnie, kategoria podmiotów korzystających w przyszłości z lokalizowanego przedmiotową decyzją przedsięwzięcia infrastrukturalnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.