II OSK 2051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 899/20 w sprawie ze skargi A.G. i K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2020 r. nr SKO Gd/745/20 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 899/20, oddalił skargę A.G. i K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 października 2020 r., nr SKO Gd/745/20 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy wydaną na wniosek Nadleśnictwa Gdańsk z siedzibą w Gdyni decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 21 kwietnia 2020 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z infrastrukturą techniczną na terenie dz. nr [...], obr. [...] [...], ul. J. w G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.G. i K.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., w zw. z art. 28 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uznanie, iż organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły strony postępowania i wszystkie strony miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu; 2. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 3. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; 4. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, nie naruszyły obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zasady zaufania do organów administracyjnych, czym naruszyły art. 7 i 8 k.p.a. - w konsekwencji których to uchybień Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 października 2020 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, a także o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 21 kwietnia 2020 r. Postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., w zw. z art. 28 i art. 10 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły strony postępowania i wszystkie strony miały możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Po pierwsze, należy wyjaśnić, że zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolitym stanowiskiem, które podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie, uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. m.in. wyroki NSA z: 26.01.2009 r., II OSK 51/08, LEX nr 509705; 7.04.2009 r., II OSK 451/08, LEX nr 535813; 8.11.2009 r., II OSK 1781/08, LEX nr 589041; 10.02.2011 r., II OSK 277/10, LEX nr 1071242.; 9.06.2011 r., II OSK 990/10, LEX nr 898486;11.09.2012 r., II OSK 913/11, LEX nr 1971446; 9.05.2013 r., II OSK 9/12, LEX nr 1328546; 26.11.2013 r., II OSK 1475/12, LEX nr 2203942; Wyrok NSA z 4.11.2014 r., II OSK 1743/14, LEX nr 2137344; 10.12.2014 r., II OSK 1275/13, LEX nr 1596022 oraz z 3.08.2017 r., II OSK 2896/16, LEX nr 2352491). Skarżący kasacyjnie nie należą do kręgu takich osób, albowiem jak wynika z akt sprawy, zostali oni uznani za strony postępowania administracyjnego i czynnie w nim uczestniczyli. Po drugie, co do zasady stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy, jeżeli w danym przypadku on sam nie jest wnioskodawcą. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 8.11.2022 r., II OSK 739/20, LEX nr 3458941). Jednakże właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. Wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności, z uwagi na treść art. 140 i art. 144 k.c., jest możliwa, jednak tylko wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę (zob. wyrok NSA z 15.10.2019 r., II OSK 2879/17, LEX nr 2737202. oraz wyrok NSA z 8.01.2020 r., II OSK 1094/18, LEX nr 2772422.). Należy jednak zastrzec, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c. (podnoszona przez skarżących kasacyjnie w uzasadnieniu tego zarzutu), dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości, odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384). Zatem źródłem interesu prawnego, legitymującego właściciela działki sąsiedniej do uzyskania statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia tychże warunków, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja planowanej inwestycji. Wynika to m.in. z tego, że kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów nie podlegają ocenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunki zabudowy, które jeszcze nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być więc oceniane z perspektywy immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Dlatego też uprawnienia wyprowadzane z art. 144 k.c., nie mogą same w sobie stanowić źródła interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki: NSA z 13.07.2021 r., II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z 13.02.2020 r., II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z 23.03.2016 r., II OSK 1830/14, LEX nr 2066384; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 4.12.2009 r., II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z 27.10.1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Nieuzasadnionymi okazały się również merytorycznie związane ze sobą zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (powinno być "lit. c" skoro w zarzucie jest mowa o naruszeniu przepisów postępowania – przyp. NSA) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni i uznaniu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy, utrzymana w mocy przez poddaną kontroli decyzję Kolegium, wypełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowane przez skarżących kasacyjnie wyznaczenie wskaźników wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie jest dowolne – jak twierdzą skarżący kasacyjnie – ale wynika z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej (sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), w której wielkość tych wskaźników została w sposób dostateczny uzasadniona (s. 2 i 3 Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). Natomiast należy podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że punktem odniesienia do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy może być wyłącznie istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa legalna, ale równocześnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem jakoby to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie miało wynikać, "czy budynki stanowiące podstawę ustaleń analizy urbanistycznej zrealizowane zostały w sposób zgodny z prawem" (s. 5). Należy bowiem wyjaśnić, że organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie posiada kompetencji do weryfikacji legalności zabudowy (por. wyrok NSA z 15.10.2019 r., II OSK 2852/17, LEX nr 2783473), zaś dla podważenia legalności sporządzonej analizy planistycznej nie wystarczy samo przypuszczenie skarżących kasacyjnie, że jakaś zabudowa może być zabudową nielegalną (por. wyrok NSA z 6.02.2024 r., II OSK 1163/21, LEX nr 3700135). Same wątpliwości zgłaszane przez skarżących kasacyjnie, co do legalności istniejącej zabudowy, nie mogą prowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzonej analizy i wydanej na jej podstawie decyzji. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uznanie, iż organy administracji nie naruszyły zasady obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, nie naruszyły obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zasady zaufania do organów administracyjnych, czym naruszyły art. 7 i 8 k.p.a. Skarżący kasacyjnie, ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, nie wskazali konkretnie na czym miało polegać naruszenie przywołanych przepisów, a co za tym idzie nie wykazali też, że naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest konieczne z uwagi na wymóg wynikający z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.