II OSK 2816/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 256/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 listopada 2021 r., nr SKO.GP.4000.659.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 256/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: "inwestor", "spółka", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "SKO") z 30 listopada 2021 r., nr SKO.GP.4000.659.2021. Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik (dalej: "Burmistrz") z 20 sierpnia 2020 r., nr WB1-PP.6730.112.2019 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 120 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie B., gmina K., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie administracyjne dla terenu objętego ustaleniami uchwały Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr XXXV/482/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Błażejewko, gmina Kórnik – etap II (Dz. Urz. Woj. Wielk. 2021 r., poz. 6939; dalej: "uchwała", "plan miejscowy"), natomiast w pozostałym zakresie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję Burmistrza i umarzającą postępowanie dla terenu objętego ustaleniami uchwały, podczas gdy wobec przywołanej uchwały toczy się przed WSA w Poznaniu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, co oznacza, iż może się okazać, że po prawomocnym zakończeniu ww. postępowania i stwierdzeniu nieważności przywołanej uchwały, żadna część terenu ujęta we wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przywołanej inwestycji nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 18 października 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Kolegium umorzyło postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego ustaleniami uchwały Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr XXXV/482/2021. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że umorzenie tego postępowania nie powinno nastąpić przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie ze skargi spółki na wspominaną wyżej uchwałę. 4.5. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20 - CBOSA), a także w piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). W chwili wydania zaskarżonej decyzji SKO, czyli w dniu 30 listopada 2021 r., sporny plan miejscowy, stanowiący akt prawa miejscowego, obowiązywał (uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 15 września 2021 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 30 września 2021 r.). Tym samym, obowiązkiem Kolegium było uwzględnienie tego źródła powszechnie obowiązującego prawa. To z kolei zdeterminowało obowiązek umorzenia w części postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie takich warunków jest bowiem możliwe tylko dla terenu, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977). W omawianym tu kontekście należy jeszcze przypomnieć, że również sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu jego wydania. Reguła ta wynika m. in. z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), kontrolnej funkcji sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP), obowiązku orzekania w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a także ogólnej zasady prawa tempus regit actum (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 507/21, CBOSA) 4.6. Z treści nieprawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 183/22, którym oddalono m. in. skargę spółki na uchwałę, wynika, że skarga ta została wniesiona 16 lutego 2022 r. (data wpływu do Urzędu Miasta i Gminy Kórnik). Już zatem z tego powodu bezprzedmiotowe było w ogóle rozważanie wpływu ewentualnego zaskarżenia uchwały przez inwestora do sądu administracyjnego na istnienie podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym. To zdarzenie prawne, tj. wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności planu miejscowego, nie istniało zatem w chwili wydania przez SKO zaskarżonej decyzji. W tym kontekście należy zatem tylko uzupełniająco wskazać, że zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 1 p.p.s.a.). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego nie jest przy tym możliwie wstrzymanie ich wykonania na mocy postanowienia sądu wydanego w ramach instytucji ochrony tymczasowej (art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Co więcej, w przypadku aktów prawa miejscowego nie ma zastosowania zasada, że już nieprawomocny wyrok uwzględniający skargę powoduje to, że zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej (art. 152 § 2 p.p.s.a.). Kończąc ten wątek warto jeszcze dodać, że ewentualna możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla terenu, dla którego obowiązuje kwestionowany plan miejscowy (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20, CBOSA). 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.