II OSK 2045/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2644/22 w sprawie ze skargi Z. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r. Nr 221/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2644/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. spółka jawna z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 października 2022 r. Nr 221/SPEC/2022 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. spółka jawna z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 1 i art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ był uprawniony do wydania decyzji zrid w ramach rozbudowy drogi, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru właściwego dla drogi publicznej, 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów procesu według norm prawem przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 i art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176) w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ był uprawniony do wydania decyzji zrid w ramach rozbudowy drogi, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru właściwego dla drogi publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), dalej "specustawa", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji, dalej: "decyzja zrid", ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595, dalej: "u.d.p."), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jedną z kategorii dróg publicznych stanowią drogi powiatowe. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] 2022 r., nr [...], zatwierdzono projekt budowlany pod nazwą "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]), w rej. skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Jest oczywiste, że przedmiotem zamierzenia budowlanego była rozbudowa drogi publicznej. Jak wynika z art. 4 pkt 17 u.d.p., budowa drogi oznacza wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Rozumienie pojęcia rozbudowy drogi powinno uwzględniać definicję przebudowy drogi zawartej w art. 4 pkt 18 u.d.p. Zgodnie zaś z tym przepisem, przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Specustawa drogowa nie zawiera definicji pojęć "budowa", "przebudowa" czy "obiekt budowlany", stąd też niezbędne jest sięgnięcie do wykładni systemowej i posłużenie się definicją legalną tych pojęć zawartą w treści art. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, droga jest obiektem liniowym, przy czym obiekty liniowe stanowią budowle (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Jest zatem oczywiste, że jako budowla droga stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). To zatem, że będąca przedmiotem kontrolowanych decyzji inwestycja polega na robotach obejmujących budowę chodnika i przebudowę jezdni w zakresie wymagającym zmiany pasa drogowego, oznacza, że roboty te należy zakwalifikować jako rozbudowę i przebudowę drogi. Skoro zaś specustawa przewiduje przygotowanie i realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych (art. 1 ust. 1 i art. 11a ust. 1 specustawy w związku z art. 1 i art. 4 pkt 2 u.d.p.), do zakresu przedmiotowego specustawy należą inwestycje polegające na rozbudowie istniejącej drogi. Utrwalony jest pogląd, że zaprojektowanie w granicach pasa drogowego drogi publicznej ciągu pieszego (chodnika) w ramach przebudowy i rozbudowy drogi mieści się w pojęciu inwestycji drogowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej (patrz m.in. powołane przez Sąd pierwszej instancji wyroki NSA: z dnia 24 maja 2017 r., sygn.. akt II OSK 1881/16; z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 852/21). Podobnie, jednolite jest przyjęte w orzecznictwie stanowisko, według którego, organy administracji, a co za tym idzie sądy administracyjne, nie mogą oceniać zasadności, czy też społeczno-gospodarczych podstaw inwestycji. Nie mogą także oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 974/22 i orzecznictwo tam powołane). Zgodnie z art. 11e specustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W konsekwencji, rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. m.in. wyrok NSA z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 25/19). Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że wnioskowana inwestycja narusza przepisy prawa (art. 11i ust. 1 specustawy w związku z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Omawiany zarzut nie jest skuteczny także w aspekcie w jakim nawiązuje do art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerną analizę zgodności wywłaszczenia dokonywanego poprzez decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z konstytucyjnymi normami w zakresie ochrony własności. Należy zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej w tej mierze, aprobującą wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co do zasady, wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3). Wynika z nich, że z jednej strony, prawo własności podlega ochronie; z drugiej zaś - że może doznawać ograniczeń, ale tylko w przewidziany prawem sposób. Ograniczenie, a także pozbawienie prawa własności zostało obwarowane wymogiem zawarcia możliwości tych działań organów w normach rangi ustawowej. Do formalnych przesłanek należą jeszcze: możliwość wprowadzenia ograniczeń, ale tylko w zakresie niezbędnym oraz w sposób, który nie narusza istoty prawa własności. Ponadto, w Konstytucji RP przewidziano także przesłanki materialnoprawne, do których zalicza się bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie i moralność publiczną oraz wolności i prawa innych osób. We wskazanym kontekście specustawa realizuje postanowienia Konstytucji RP; wywłaszczenie następuje bowiem w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego tej ustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Pomimo odjęcia własności, dochodzi w ten sposób do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy uznać, że wywłaszczenie należącej do skarżącej działki spełnia także wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności. Zostało bowiem dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi powiatowej, a więc w interesie publicznym, któremu należy przypisać prymat, ale też z poszanowaniem indywidualnego interesu skarżącego poprzez odjęcie prawa własności tylko w zakresie niezbędnym (na pas drogowy), czyli budowę chodnika od strony wschodniej, rozbiórkę i poszerzenie chodnika, wykonanie na jezdni progów zwalniających. Pozbawienie skarżącej prawa własności nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnym postępowaniu i na podstawie odrębnej decyzji. Powyższe uwagi pozwalają na przyjęcie, że zgodność inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] (ulica [...]) w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, z wymaganiami przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 11a i nast. specustawy, a także spełnianie przez inwestycję obwarowań konstytucyjnych, uprawniały organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okolicznością mającą uzasadnić procesową podstawę kasacji jest sprzeczność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji z decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 lutego 2021 r., nakazującą skarżącej Spółce przywrócenie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie stalowych elementów ogrodzenia oraz zawieszonych na nich dwóch banerów informacyjnych znajdujących się w pasie drogowym ul. [...] (działka ew. [...] z obrębu [...]). Z jednej zatem strony, działka nr [...] ma status drogi publicznej, co zdaniem skarżącej wynika z decyzji Prezydenta o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a z drugiej, na mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, wywłaszczono skarżącą z prawa własności tej działki. Należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do tego zagadnienia. Trafnie uznał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji. Skarga nie odnosiła się do decyzji wydanej na podstawie ustawy o drogach publicznych. Zasadność wywodów skarżącej dotyczących decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego nie może być oceniana w niniejszym postępowaniu sądowym. Nie zasługuje na uwzględnienie omawiany zarzut procesowy, również w zakresie w jakim podnosi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jako omyłki. Zamiarem Wojewody było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Świadczy o tym treść decyzji Wojewody, w tym także zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, że zarzuty podniesione przez Spółkę nie zasługują na uwzględnienie. Naruszenie o charakterze błędu pisarskiego, czy oczywistej omyłki (art. 113 § 1 K.p.a.), nie stanowi naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.