II OSK 1216/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. S. i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2020 r. znak DOA.7110.525.2019.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1437/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę K. S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 18 maja 2020 r., znak: DOA.7110.525.2019.JWO, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 października 2019 r., znak: Wl-I.7840.4.30.2019.IG, o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 15 października 2012 r., nr WUAiOZ-I-6740.2057-2.12.2-SJ.237064. Wymienioną wyżej decyzją Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, budowę miejsc postojowych i elementów zagospodarowania terenu związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na gabinety lekarskie, przy ul. [...], na terenie działek nr [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...] w Gdańsku. Sąd I instancji uwzględnił istotę postępowania nieważnościowego prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz prawidłowo wskazał na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Następnie stwierdził, że w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", jeśli inwestor nie przedstawi stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na wymienionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo to zatwierdzi projekt budowlany i udzieli pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, nie przesądzając, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, stwierdził, że błędne jest stwierdzenie skarżącego, iż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo określonej podstawy rozstrzygnięcia. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 maja 1979 r. o wpisaniu pod numerem [...] (obecnie [...]) do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego układu urbanistyczno-krajobrazowego [...], jakoby stanowiąca (ewentualną) podstawę do uprzedniego wydania decyzji konserwatorskiej, nie została dołączona do akt sprawy. Ponadto organ odwoławczy powinien skonfrontować treść ww. decyzji z 1979 r. z zarzutami skarżącego, odnosząc się do nich w sposób pełny i prawidłowy. Zaś powołane przez GINB pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 listopada 2012 r., znak: ZN-4151/8988/2012, skierowane do Urzędu Miejskiego w Gdańsku, Wydział Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków, nie może przesądzić o obowiązku uzyskania przez skarżącego od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Podobnie o ww. obowiązku nie może przesądzić przywołane w piśmie nieokreślone bliżej porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim, a Prezydentem Miasta Gdańska. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, a wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami. Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymagane będzie uwzględnienie powyżej zaprezentowanego wskazania Sądu i przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, załączając do akt sprawy ww. decyzję konserwatorską z 1979 r., ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących obowiązku uzyskania przez skarżącego od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Skargi kasacyjne od ww. wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz K. S.. *** Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi GINB zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. przez błędne przyjęcie, iż w sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił w należyty sposób wszystkich okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociągnęło za sobą niemożność oceny, czy wydanie rozstrzygnięcia przez organ znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w przepisach okolicznościami, a w konsekwencji uchylenie decyzji GINB. *** K. S. swoją skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząc o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części określonej skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi K. S. zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) stwierdzenie, że organy administracji orzekały w oparciu o art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. podczas gdy te przepisy nie zostały zawarte w rozstrzygnięciach spornych decyzji administracyjnych, a uzasadnienia decyzji przywołują różne i konkurencyjne względem siebie normy prawne, które mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia; b) dopuszczenie, aby subsumpcja stanu faktycznego prowadzona była do niewysłowionej wprost za pomocą przepisów normy prawnej i pominięcie, że czynność ta winna być dokonana przez organy administracji, a rolą sądu jest ocena prawidłowości ich postępowania, a nie zastępowanie ich ustaleń; c) sformułowanie poglądów prawnych w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy z przepisów wynika, że jest to możliwe dopiero gdy przemawia za tym stan faktyczny sprawy oraz po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek zastosowania przepisu będącego podstawą stwierdzającego nieważność (przy równoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych). Ustalenia i ich kwalifikacje powinny być dokonywane przez organy administracji, a nie sąd w ramach wytycznych; d) sformułowanie poglądów odnośnie do stanu faktycznego w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji (brak pozwolenia konserwatora = nieważność), podczas gdy podstawą uchylenia decyzji było wykazanie organom, iż nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i nie znały stanu faktycznego sprawy. W tym sensie przesądzenie wystąpienia skutku przed rzeczowym zbadaniem, czy w ogóle zaistniały przyczyny, które mogłyby do niego doprowadzić oraz czy występuje związek przyczynowy między ewentualnym brakiem pozwolenia treścią decyzji o wpisie obszaru do rejestru zabytków lub zakresem robót, a treścią decyzji o wpisu obszaru do rejestru zabytków. Ustalenia i ich kwalifikacje powinny być dokonywane przez organy administracji, a nie sąd w ramach wytycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, K. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa procesowego. Nie kwestionując argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej w ogólności sposobu prowadzenia przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego, w ramach którego uzyskiwane są dowody, w odniesieniu do oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, należało stwierdzić, że GINB nie podważył skutecznie oceny Sądu, że w aktach sprawy brak jest ww. decyzji konserwatorskiej z 1979 r. W istocie to właśnie ta decyzja (ewentualnie jej przywołana treść i uzasadnienie) może przesądzać czy w niniejszej sprawie ewentualnie wymagane było uzyskanie zgody konserwatorskiej. Jej treść bezpośrednio ma więc znaczenie dla ustalenia, czy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 2012 r. może być oceniana pod kątem rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 P.b. Poza tym wskazania wymaga, że dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest wystarczające argumentowanie przez organ, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, ponieważ zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga także uwzględnienia charakteru ww. przepisów oraz stwierdzenia, że zaistniałe naruszenie, z uwagi na skutki jakie wywołuje, nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W szczególności treść decyzji konserwatorskiej z 1979 r. jest wymagana dla oceny tej ostatniej przesłanki, tj. skutków wywołanych wskazywanym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy obiektu budowlanego, którego budowa została poprzedzona stosowną decyzją Konserwatora Zabytków, a więc budynek ten mógł powstać mimo objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistyczno-krajobrazowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby w niniejszej zaistniały ww. trzy przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważność decyzji administracyjnej. W tych warunkach nie podważono skutecznie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, jak i oceny Sądu I instancji, że stanowiska organów wygłaszane w innych pismach (np. pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 listopada 2012 r., znak: ZN-4151/8988/2012) nie są w ww. zakresie wiążące. O określonych rygorach związanych z ochroną konserwatorską nie decydują arbitralnie organy administracyjne, lecz – w okolicznościach niniejszej sprawy zakres ochrony konserwatorskiej wynika z ww. decyzji konserwatorskiej z 1979 r. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że takie wygłaszane stanowiska organu nie mogą przesądzać obowiązku uzyskania przez skarżącego od wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Podobnie o ww. obowiązku nie może przesądzić przywołane w ww. piśmie nieokreślone bliżej porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą Pomorskim, a Prezydentem Miasta Gdańska. W tym miejscu wskazania wymaga, że najpóźniej w skardze kasacyjnej nie wykazano aby decyzja konserwatorska z 1979 r. znajdowała się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Nadto takiej decyzji nie złożono do akt sądowych, w tym w załączeniu do skargi kasacyjnej. W tych warunkach GINB w swojej skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, a wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zarzut zawarty w skardze kasacyjnej K.S. dotyczący naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom tej skargi kasacyjnej nie stanowi wady procesowej okoliczność, że przepisy art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 P.b. nie zostały zawarte w rozstrzygnięciach spornych decyzji administracyjnych. W trybie nieważnościowym podstawę prawną decyzji stanowią odpowiednio art. 156 § 1 K.p.a. (w pierwszej instancji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (w drugiej instancji). Wymienione wyżej przepisy Prawa budowlanego dotyczyły bowiem merytorycznej oceny, czy ww. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co z uwagi na przedmiot postępowania nieważnościowego było wręcz konieczne zakresowo. Jednak na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego Sąd I instancji, z uwagi na istniejące wady procesowe, nie przesądził czy merytorycznie w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że ww. decyzja Prezydenta Miasta Gdańska rażąco narusza prawo. Dlatego w ogólności wywód Sądu I instancji, zgodnie z którym w świetle treści art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 P.b. jeśli inwestor nie przedstawi stosownego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na wymienionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo to zatwierdzi projekt budowlany i udzieli pozwolenia na budowę, to decyzja pozwalająca na budowę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa – nie stanowi naruszenia prawa procesowego i nie ma przesądzającego znaczenia, że ww. decyzja Prezydenta z 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę merytoryczną w tym zakresie obowiązany będzie wypowiedzieć GINB przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z 2019 r. z uwzględnieniem konieczności uzyskania dowodu w postaci decyzji konserwatorskiej z 1979 r. lub jej treści oraz wyczerpującym odniesieniu się do zarzutów odwołania, a także, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., opiera się na trzech ww. przesłankach (patrz ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, np. wyrok NSA z 11 października 2023 r., II OSK 1211/22, i inne). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.